parte due
nella seduta precedente a quella qui sotto riportata l'allora ad di enav gualano andò in netto contrasto (litigarono in aula) con l'allora presidente dell'enav spano che andarono in netto contrasto con l'enac... praticamente se le suonarono tra loro sulle competenze e sulle responsabilità il tutto di-fronte ai deputati sbigottiti... il comitato di presidenza decise allora di sentirli assieme con una griglia di domande...
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulla sicurezza del trasporto aereo, l'audizione di rappresentanti dell'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) e dell'Ente nazionale di assistenza al volo (ENAV SpA). Sono presenti, in rappresentanza dell'ENAC, l'avvocato Di Palma, direttore generale, l'ingegner Salvatore Sciacchitano, vice direttore generale, il comandante Silvano Imparato, capo dipartimento sicurezza e l'ingegnere Francesco Saverio Della Porta, capo area infrastrutture aeroportuali; in rappresentanza dell'ENAV SpA, il professor Giulio Spano, presidente, l'ingegner Sandro Gualano, amministratore delegato, l'ingegner Fabio Marzocca, direttore generale, il colonnello Salvatore Metrangolo, condirettore generale, l'ingegner Carmine Cianci, responsabile unità operativa qualità e sicurezza, la dottoressa Diana Battaggia, responsabile dei rapporti con le istituzioni, il dottor Luciano di Giorgio, responsabile dei servizi tecnici, il dottor Santino Ciarniello, responsabile servizi traffico aereo, il dottor Gianfranco Moriggi, responsabile unità organizzativa personale, il dottor Pierluigi D'Aloia, direttore unità organizzativa qualità e sicurezza, la dottoressa Nicoletta Tomiselli, responsabile ufficio stampa.
Ricordo che l'odierna audizione dei rappresentanti dell'ENAC e dell'ENAV SpA è stata decisa dall'ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, del Comitato paritetico, al fine di esaminare ulteriormente alcune questioni che non è stato possibile analizzare adeguatamente in occasione delle precedenti audizioni.
In particolare, si è ritenuto necessario, al fine di integrare l'attività istruttoria dell'indagine, affrontare con i rappresentanti di tali enti alcuni punti, relativi soprattutto alla definizione delle relative competenze, sui quali nel corso delle precedenti audizioni si erano evidenziate, ad unanime avviso del Comitato, alcune discrasie nelle dichiarazioni rese rispettivamente dai rappresentanti dell'ENAC e dell'ENAV SpA.
In tale prospettiva si è convenuto sull'opportunità di procedere contestualmente all'audizione dei due enti, provvedendo altresì a definire, secondo gli orientamenti emersi nel Comitato, una griglia di domande, che sono state trasmesse nel pomeriggio di ieri ai soggetti da audire, onde mettere meglio a fuoco i temi che saranno oggetto dell'audizione ed acquisire conseguentemente elementi di informazione il più possibile precisi e dettagliati su una tematica che riveste un'importanza decisiva per l'individuazione dei principali elementi di criticità del settore dell'aviazione civile e per la definizione delle linee guida di una prossima riforma.
Per tali motivi, pur restando possibile, per i componenti del Comitato, porre ulteriori quesiti aggiuntivi rispetto a quelli già predisposti, alla luce delle dichiarazioni che saranno rese in sede di replica, raccomando vivamente a tutti colleghi di circoscrivere il più possibile i loro interventi, in aderenza agli argomenti già definiti.
La griglia di domande è particolarmente dettagliata ed abbiamo concesso poco tempo ai nostri ospiti per studiarla e definire la risposta più circostanziata possibile; la procedura è particolarmente complessa. Avanzo la proposta, riguardo alla quale vorrei conoscere il parere dei colleghi, di porre la domanda scritta, che quindi tutti conoscono - sia i commissari sia i destinatari della domanda stessa - per ottenere le risposte di ENAC ed ENAV, concludendo la serie degli interrogativi senza interventi da parte dei colleghi; alcuni quesiti saranno rivolti singolarmente ad ENAC e solo ad ENAV. Solo successivamente i commissari potranno intervenire, in base alle risposte. Preciso che le domande fanno riferimento ai documenti e resoconti stenografici: prego i commissari di procurarseli, perché a volte il richiamo è dettagliato e può essere utile avere i documenti. Ci sono osservazioni riguardo alla procedura che ho appena descritto?
EUGENIO DUCA. Durante le precedenti audizioni sono state rivolte domande, alle quali i nostri ospiti si erano riservati di fornire risposte per iscritto o in sede di ulteriore audizione. Ciò può essere oggetto della prima o della seconda parte dell'audizione?
PRESIDENTE. Lo riserverei alla seconda parte dell'audizione. I quesiti rivolti per iscritto ai rappresentanti di ENAC ed ENAV mi paiono onnicomprensivi. Mi auguro che alcune domande sulle quali l'onorevole Duca ritiene di non aver ricevuto sufficienti risposte siano già in parte contenute nel questionario, che mi pare includere tutte le perplessità, dubbi, interrogativi possibili. Successivamente, in base alle risposte rese, che potranno rivelarsi esaustive anche rispetto ad alcune precedenti risposte ritenute non complete, si potrà procedere ad un successivo intervento. Chiedo ai nostri interlocutori, poiché le domande sono 17, di rispondere in modo molto sintetico, senza nulla togliere alla completezza.
La prima domanda riguarda quali siano gli aggiornamenti o le modifiche al codice della navigazione necessarie per garantire una migliore tutela della sicurezza del trasporto aereo, in particolare per quanto riguarda la definizione delle funzioni del direttore d'aeroporto e la migliore attribuzione della funzione di coordinamento tra gli enti competenti sull'operatività degli scali aeroportuali.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Mi scuso a nome del presidente per la sua assenza, dovuta ad impegni internazionali legati ad incontri sulla security in America e in Canada; rappresento l'ente su delega del presidente stesso.
Per quanto concerne la domanda, riteniamo che esista la necessità di aggiornamento e modifica del codice della navigazione soprattutto per recuperare i mutamenti che si sono avuti, anche di carattere normativo, nell'assetto definito nel codice. Come avevamo già indicato nella relazione, non la norma di riferimento, ma le competenze delle potestà aeroportuali oggi trovano una lettura complessa, nel senso che vi sono atti normativi differenti che permettono un recupero dell'assetto istituzionale che presidia il sistema aeroportuale in Italia. Ciò era già indicato nel decreto legislativo n. 250 del 1997, ed è stata costituita un'apposita commissione che ha concluso i lavori (ne siamo a conoscenza perché siamo stati coinvolti in audizioni dalla commissione di studio Romanelli), che rappresenta una base per un possibile confronto; la commissione di studio ha lavorato sul recepimento degli annessi ICAO e quindi sin dalla adozione del decreto legislativo n. 250 del 1997 il legislatore ha avvertito, approvando l'articolo 13, la necessità di un assetto chiarificatore ricognitivo della complessità attuale del mondo aeroportuale in Italia, tenendo conto che il codice della navigazione è assolutamente arcaico, poiché risale al 1942.
Naturalmente, nelle more di questa complessa definizione codicistica, avvertiamo la necessità immediata di pervenire ad una migliore definizione dei compiti che devono essere assegnati all'interno di un sistema aeroportuale e, soprattutto, l'esigenza di un migliore inquadramento della figura del direttore dell'aeroporto. Inoltre, come abbiamo rappresentato anche nella lettera al presidente Romani, avvertiamo la necessità di attuare immediatamente una modifica normativa degli articoli 801 e 802 del codice della navigazione, i quali richiamano quasi tutto l'organico dell'ENAC nelle articolazioni territoriali a compiti di presidio passivo. Basti pensare che, proprio in relazione a quanto dispone l'articolo 802 del codice, c'è la necessità di un presidio 24 ore su 24. Porto l'esempio dell'aeroporto di Linate, il quale impegna 8 persone su un organico di 23 al presidio dell'ufficio controllo traffico.
Comunque, anche senza una modifica del disposto normativo, stiamo tentando in via interpretativa di migliorare il sistema, passando da un presidio passivo ad un ruolo ispettivo propositivo nel sistema aeroportuale. In questo senso, proprio oggi è all'esame della commissione di garanzia sugli scioperi una delibera che potrebbe, in una visione interpretativa dell'articolo 802, fare riferimento all'ENAC per attività di ispezione di carattere programmato e non solo per una necessità di presidio passivo del sistema.
Lascerei agli atti anche la relazione della commissione che ho citato.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Per quanto riguarda la coerenza del codice della navigazione, a nostro avviso si tratta di un argomento che va sicuramente approfondito. A noi interessa, in base alla nostra esperienza, soprattutto il riferimento alla parte operativa negli aeroporti e nella struttura che si occupa di traffico aereo nazionale.
Comunque, per esperienza vissuta negli aeroporti e nell'ambito di tale struttura, riteniamo che il codice vada modernizzato soprattutto per quanto concerne le disposizioni relative al direttore dell'aeroporto. Il dottor Di Palma ha già esposto il suo punto di vista; la nostra posizione è leggermente diversa perché, anche se concordiamo sulla necessità di modernizzare il codice della navigazione, riteniamo altresì che occorra intervenire sulla funzione di coordinamento delle interrelazioni tra i tre attori principali della sicurezza del trasporto aereo.
Ad esempio, nelle norme ICAO la funzione del direttore aeroportuale è definita in maniera precisa: è l'aerodrome authority. Ovviamente, vi sono casi nei quali questa funzione è esplicata più o meno bene; tuttavia riteniamo che la normativa in materia sia chiara, pur concordando sulla necessità di un suo ammodernamento. Dunque, a nostro avviso si deve intervenire sulla figura del direttore aeroportuale perché è importante ed ha compiti chiari.
Anche la funzione dell'ENAV in ogni aeroporto è chiara e ben definita: al riguardo, consegnamo al Comitato un documento in cui abbiamo raccolto sia la documentazione fornita nel corso dell'ultima audizione, sia la nuova documentazione emersa a seguito delle discussioni avvenute in questa sede. In proposito, riteniamo che ove venissero seguite alla lettera le disposizioni, oggi esisterebbe già un buon modello nell'ambito aeroportuale. Riteniamo che ridurre l'importanza del direttore aeroportuale (come è stato ventilato) a favore, per esempio, di altri enti - come l'ente di gestione -, possa far sorgere un conflitto di interessi.
A nostro avviso, quindi, la situazione attuale è buona ed occorre rispettare le regole; inoltre, i compiti del direttore aeroportuale sono già ben definiti. A titolo di esempio, vorrei leggervi una lettera del direttore dell'aeroporto di Lamezia, che rispondeva a comunicazioni nel nostro responsabile dell'aeroporto, in cui ribadisce in modo chiaro la propria titolarità di certe funzioni: «Da tutto quanto sopra, ne consegue che nei confronti della legge viene individuata quale figura unica responsabile il direttore di aeroporto che sarebbe, per quanto riguarda il sottoscritto, ben felice di poter ripartire le responsabilità nei confronti delle istituzioni, ed in particolare dell'amministrazione giudiziaria...».
Quindi, si tratta di una funzione ben definita dalla normativa; nell'eventuale riforma del codice di navigazione l'unica accortezza da seguire sarebbe quella di non indebolire questa figura che in un aeroporto costituisce l'elemento di riferimento per risolvere i problemi di rapporti che potrebbero nascere tra l'ENAV, il gestore aeroportuale e l'ENAC stessa.
PRESIDENTE. Passiamo al secondo quesito comune. Il Comitato paritetico chiede se si ravvisino, e quali siano, sovrapposizioni e conflitti di competenze, positivi o negativi, tra gli enti istituzionali preposti al governo del settore dell'aviazione civile, nonché tra questi e i soggetti concessionari delle gestioni aeroportuali.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Per quanto riguarda l'ENAV, non esistono conflitti di competenze: è questa la nostra conclusione. La relazione che abbiamo appena consegnato al Comitato, contenente tutta la documentazione precedentemente depositata, chiarisce in modo univoco e chiaro le competenze in ogni aeroporto (riferendosi soprattutto al ruolo del gestore aeroportuale, dell'ENAC ed al direttore di aeroporto). Noi ci teniamo molto: purtroppo vi stiamo riempiendo di documenti, ma noi intendiamo fornire il nostro contributo in termini di documentazione.
Al riguardo, ho letto anche alcune dichiarazioni - a volte, a mio avviso, anche generiche - rilasciate da altri enti su questo argomento. La nostra posizione è che ogni nostra affermazione deve essere sostenuta da un documento. Quindi, dalla documentazione che abbiamo fornito nel corso della precedente audizione e da quella di oggi emerge chiaramente che, se si segue la norma nel suo contenuto oggettivo, non esistono conflitti di competenze.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Quanto ha appena detto l'ingegner Gualano mi conforta ancora di più nel sostenere la tesi contraria; dico questo perché le sovrapposizioni normative sono talmente evidenti da rendere assolutamente necessario un compito ricognitivo tale da eliminarle. Ne citerò alcune. Consideriamo l'articolo 3 della legge relativa all'ENAV (decreto del Presidente della Repubblica n.145 del 1981) in relazione alla norma che fa riferimento all'ENAC come ente con capacità di regolazione tecnica. Tale articolo 3, alla lettera r), prepone l'ENAV all'emanazione della normativa tecnico-operativa dei servizi di competenza. È sufficiente questa citazione per comprendere quanto sia labile il terreno di differenziazione tra una regolamentazione tecnica ed una regolamentazione di normativa tecnico-operativa; da qui, come dicevo, nascono momenti di assoluta sovrapposizione. Lo stesso problema di sovrapposizione si pone tra la norma concernente il contratto di programma dell'ENAV e la legge n.18 del 1999 relativa ai servizi di assistenza di handling; mentre l'articolo 4 del contratto di programma ENAV, al punto 6, tratta questa materia come correlata all'apron, nella legge n.18 del 1999, nell'allegato che indica i servizi da liberalizzare, al punto 5.6 si individua invece la stessa materia quale servizio da liberalizzare; quindi, c'è una assoluta sovrapposizione da chiarire, probabilmente, in favore della direttiva recepita attraverso la legge n.18 del 1999.
Esiste anche un'altra importante questione, sempre relativa alla legge n.18 del 1999, in cui si richiama una funzione che viene addebitata alle società di gestione (con riferimento a questo aspetto, nella precedente audizione, richiamammo l'idea della concessione traslativa di potestà pubbliche). All'articolo 2, al comma 1, lettera c) si legge: «L'ente di gestione è il soggetto
cui è affidato, insieme ad altre attività, in via esclusiva il compito di amministrare e di gestire l'infrastruttura aeroportuale e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori presenti nel sistema aeroportuale considerato». È evidente che rispetto a ciò il direttore dell'aeroporto di Lamezia Terme di cui si è parlato prima si troverà di fronte ad una norma che confligge con la sua potestà assoluta, richiamata esclusivamente nel codice del 1942.
Ancora, l'articolo 3 della legge n. 18 del 1999, al comma 13, stabilisce che l'ente di gestione assicura agli utenti la presenza in aeroporto dei necessari servizi di assistenza a terra fornendoli direttamente o coordinando l'attività dei soggetti che forniscono i suddetti servizi a favore di terzi o in autoproduzione. Ciò lascia intendere che quello tra il concessionario e il concedente sia l'unico rapporto che si instauri tra ENAC e mondo aeroportuale; spetta poi al gestore coordinare l'attività degli operatori aeroportuali, ma questo costituisce un principio peraltro fortemente affermato nel diritto, per esempio, in tema di danno ambientale. È chiaro che l'amministrazione non può e non deve ricercare una eventuale responsabilità di un soggetto subconcessionario, ma deve riferirsi, se il subconcessionario non abbia un patrimonio a garanzia del danno, esclusivamente al soggetto con cui ha un rapporto diretto.
Ritengo quindi che sia di importanza vitale stabilire se l'ENAC sia un ente di vigilanza di tutto il sistema aeroportuale o esclusivamente del concessionario, al quale poi rispondono tutti gli altri operatori del sistema medesimo. Non è una cosa da poco. Questa materia rientra nella competenza dell'Autorità di garanzia della concorrenza e del mercato perché, in questo caso, avremmo un concessionario che espleta attività in concorrenza con gli altri operatori. Facciamo l'esempio del servizio di handling, il quale è, nello stesso momento, espletato dal soggetto concessionario - la società di gestione - e da altri soggetti operanti all'interno del sistema aeroportuale. Segnaliamo con forza questa complessità del mondo aeroportuale e ribadiamo che abbiamo prospettato l'ipotesi di concessione traslativa - come definita nella legge relativa al servizio di handling, che recepisce una normativa comunitaria che ha una validità cogente immediata - proprio per affermare, con la nota della corte di appello di Venezia del 7 dicembre 2001 relativa al processo di Verona, una catena di responsabilità in tema di sicurezza negli aeroporti, che possa effettivamente garantire presidi di vigilanza all'interno del sistema aeroportuale.
PRESIDENTE. Passiamo al quesito successivo, cioè se si sia proceduto alla costituzione di un'apposita struttura organizzativa, a livello centrale, per favorire il coordinamento tra l'ENAV e l'ENAC.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Si tratta di attività distinte; l'ENAC ha provveduto a quanto prescritto dal contratto di programma, tenendo però anche conto che esiste un problema di coordinamento paritetico e non funzionale. Ricordo che quando fu diramato il primo provvedimento di riforma dell'aviazione civile dal ministro dei trasporti dell'epoca, il coordinamento era indicato come di tipo funzionale. Questo coordinamento funzionale tuttavia si è perso per strada, rimanendo esclusivamente un coordinamento paritetico tra due strutture sostanzialmente pariordinate, che riferiscono ambedue ad una vigilanza ministeriale.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Non esiste una struttura centrale di coordinamento tra ENAC ed ENAV, anche se una certa funzione di coordinamento dovrebbe essere effettuata dal dipartimento. Ciò non toglie comunque che non sussista un coordinamento giornaliero sui temi della sicurezza; su tali temi infatti tutti i giorni vi sono riunioni tra ENAC, ENAV e direttore dell'aeroporto e, molte volte, anche con il gestore dello stesso. Pertanto, la risposta alla domanda è «no», anche se poi ciò avviene in pratica.
PRESIDENTE. Passiamo al quarto quesito: quale sia la rispondenza degli aeroporti italiani alla regolamentazione ICAO e quali siano i risultati dell'azione di verifica promossa dall'ENAC in materia.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Per quanto concerne i servizi ENAV (e quindi per tutta la parte che riguarda il controllo del traffico aereo) c'è corrispondenza. Andrebbero, forse, messi un po' in ordine i risultati delle indagini svolte in ambito aeroportuale: mi riferisco, in particolare, alla rispondenza o meno alle norme ICAO e alle disposizioni di carattere generale. A tale proposito ho letto la documentazione che ha rilasciato il comandante Arnaudo in ordine alla visita effettuata all'aeroporto di Palermo.
PRESIDENTE. In merito a tale documentazione, ricordo ai colleghi, che sono 26 i punti sollevati dal comandante Arnaudo.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Per quanto concerne l'aeroporto di Palermo la competenza (e, quindi, la responsabilità) in tema di AVL, di segnaletica orizzontale e verticale era dell'ENAV. Durante un'analoga visita effettuata all'aeroporto di Catania è stato specificato che tale materia è di competenza della direzione aeroportuale. Purtroppo il Comitato paritetico ha avuto a disposizione soltanto la documentazione nella quale si specifica che la responsabilità è dell'ENAV, mentre l'altra non è stata allegata. Pertanto, raccomando che siano forniti al Comitato elementi omogenei o comunque corretti.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Il dipartimento della sicurezza dell'ENAC ha avviato una verifica ispettiva con riferimento a tutti gli aeroporti italiani.
Abbiamo quindi una scheda del rapporto di ispezione che oltre, alle rassicurazioni che possono provenire dalle articolazioni territoriali, evidenzia un impegno diretto della struttura centrale - peraltro anche in raccordo con l'ENAV - per una verifica di tutto il sistema aeroportuale italiano riportando dati assolutamente omogenei.
C'è, poi, tutta un'altra attività - ricordiamo le ispezioni condotte dal comandante Arnaudo, ma anche altre fatte direttamente dall'ENAC - volta a verificare situazioni di incongruenza rispetto alla garanzia della conformità alla normativa ICAO. Si tratta, comunque, allo stato attuale, di situazioni marginali: sono bonifiche di piste e sgommatura all'aeroporto di Cagliari, interventi sulle strutture locali ENAC, abbattimento all'aeroporto di Napoli di ostacoli che impediscono di rispettare le distanze.
Teniamo conto, però, che esiste un altro problema che vogliamo segnalare con forza al Comitato paritetico. L'Italia ha, un problema di status aeroportuale differenziato: vi è, cioè, lo status di aeroporto militare aperto al traffico civile e quello di aeroporto esclusivamente civile.
Abbiamo raggiunto un'intesa con il mondo dell'aviazione militare, proprio perché si possa, in tempi rapidi, giungere ad una maggiore specificità: l'aeroporto deve essere o civile o militare. Ciò in quanto per alcuni aeroporti aperti al traffico civile, certe procedure per la sicurezza dell'aereoportualità militare rappresentano degli ostacoli per l'aviazione civile. Quindi, sotto questo profilo, c'è la necessità che il mondo aeroportuale militare possa dotarsi di apposite infrastrutture in base alle sue capacità tecniche di sicurezza e quello civile possa avere le proprie.
PRESIDENTE. Con riferimento al punto 5, vorremmo sapere se si ritenga che l'integrale recepimento nell'ordinamento italiano della normativa emessa dall'ICAO e degli aggiornamenti periodici della stessa possa migliorare la qualità del trasporto aereo italiano ed il livello di sicurezza dello stesso; vorremmo anche sapere, con specifico riferimento all'aeroporto di Linate, se non si ritenga che l'integrale recepimento dell'annesso 14 ICAO avrebbe potuto evitare il verificarsi dell'incidente occorso l'8 ottobre scorso.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Premetto che per quanto riguarda il servizio di controllo del traffico aereo, da noi svolto, già rispondiamo alla normativa ICAO. Sulla questione se, in termini generali, nell'ambito dell'aviazione civile, il rispetto della normativa ICAO possa contribuire in modo sostanziale alla sicurezza, ritengo che tale conformità potrebbe rappresentare un importante contributo alla standardizzazione; pertanto la conformità alla normativa ICAO in termini generali per l'aviazione civile è raccomandabile. Pur essendo evidentemente un problema complesso, ciò potrebbe comunque fornire un contributo alla standardizzazione.
Sapete che il nostro è un mestiere complicato e siamo obbligati a rispondere alle norme ICAO, in quanto non si può consentire che si passi da uno spazio aereo ad un altro in condizioni di standard differenti. Non c'è dubbio quindi che tale conformità alla normativa ICAO in termini generali da parte dell'aviazione civile rappresenti un contributo importante; però non si può certamente dire che una struttura aeroportuale che non risponda alle norme ICAO non sia sicura.
La normativa ICAO, d'altronde, non è un vangelo; personalmente ho avuto modo di vedere proprio ieri l'elevato numero di deroghe alla normativa ICAO richieste dal FAA americano: proprio la normativa lo consente.
Si tratta, pertanto, di un problema complesso, ma non c'è dubbio che occorra procedere in quella direzione. Forse andava fatto prima, però ribadiamo che la struttura aeroportuale può essere ugualmente sicura, pur non rispondendo alla normativa stessa o eventualmente derogando in parte ad essa.
Quanto all'aeroporto di Linate, con riferimento all'incidente occorso l'8 ottobre scorso, la risposta è, in un certo senso, indirettamente desumibile dall'ultima affermazione che ho fatto.
Ribadendo che l'ENAV risponde a tale normativa, non mi sento di dare un giudizio sicuro sul fatto che l'incidente avrebbe potuto essere evitato nel caso in cui tutte le strutture e tutti gli enti che contribuiscono alla sicurezza dell'aeroporto di Linate avessero risposto alla normativa ICAO. Tale conformità poteva contribuire alla standardizzazione, ma francamente non me la sento di dare un giudizio su una questione sulla quale occorre riflettere a lungo.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Sul problema del recepimento nell'ordinamento italiano della normativa ICAO, l'ENAC già da tempo conduce una battaglia, tanto da essersi indotta a recepirla con propria delibera, con conseguente sconvolgimento del mondo istituzionale di riferimento, a tal punto che abbiamo dovuto riproporre per il recepimento una seconda delibera, dopo un chiarimento durato molto tempo.
Pertanto crediamo anche noi che il problema della standardizzazione, e soprattutto della conoscenza da parte degli operatori di regole certe, sia assolutamente importante nell'aviazione civile. Riteniamo quindi che in breve riusciremo a portare a compimento il recepimento degli annessi ICAO in Italia.
L'altra domanda fa riferimento in questo caso ad un soggetto giuridico licenziato nel nostro paese con legge speciale. Sicuramente il Comitato paritetico saprà che il sistema, sotto il profilo delle gestioni aeroportuali, è altamente differenziato: vi sono gestioni in affidamento totale e gestioni riconducibili all'articolo 17 della legge n. 135 del 1997, per le quali peraltro la Corte dei conti prevedeva un periodo di applicazione estremamente breve, mentre come al solito sta diventando estremamente lungo.
Il provvedimento che garantisce la gestione nell'aeroporto di Linate richiama espressamente, all'articolo 5, una gestione in conformità alla raccomandazioni e prescrizioni dell'ICAO. Quindi in questo caso c'è, anche se solo sul piano convenzionale la previsione di un recepimento immediato, quantomeno degli standard di riferimento della normativa ICAO. Su questo non vi è dubbio, così come per i principi di riferimento ICAO; quindi gli standard sono da considerarsi comunque all'interno del nostro ordinamento, in quanto esiste un recepimento della normativa ICAO da parte del legislatore, per ciò che attiene ai principi. In merito alle raccomandazioni, certamente incontriamo delle difficoltà, in quanto esse possono essere disattese anche con la procedura di cui all'articolo 38 (notificandolo naturalmente in sede internazionale); questo è il problema effettivo.
In merito al quesito su Linate, gli atti concludenti - almeno quelli in nostro possesso - portano a ritenere che il problema non sia il riferimento normativo, quanto la capacità professionale di chi doveva adottare determinati comportamenti in riferimento alla normativa ICAO. Quando si chiede di installare un cartello con riferimento alla normativa ICAO, esso dovrebbe essere di un certo tipo; se è diverso, lo si deve a segnalazioni che a mio avviso possono provenire anche dal personale di bordo. Mi riferisco ai piloti che avrebbero dovuto, o potuto - a seconda che si consideri o meno la natura di pubblico ufficiale di un pilota che utilizza un aeroporto - ritenere un obbligo la segnalazione di una mancanza di riferimento alla normativa ICAO. In merito a ciò rimando ad un documento a mio avviso importante. L'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo ha fatto riferimento un suo ispettore «prestato», per le indagini, alla magistratura. Tale ispettore ha svolto la sua attività anche per noi ed ha frequentato l'aeroporto di Milano proprio in riferimento al piazzale ATA per il compimento degli esami dell'aviazione generale. Trovo strano che un ispettore così altamente qualificato non sia stato specificamente invitato a verificare se la segnaletica aeroportuale di Milano fosse conforme o meno alle norme; comunque se verifica una difformità ha certamente il dovere di segnalarla con forza. Se nell'utilizzo del piazzale ATA per gli atterraggi, e probabilmente anche del raccordo R6 si nota che c'è carenza di segnaletica orizzontale e verticale, il dovere di segnalazione avrebbe permesso a tutti i responsabili dell'aviazione civile italiana di ripristinare immediatamente una situazione di assoluta sicurezza e di conformità agli annessi ICAO.
PRESIDENTE. Mi pare che la sesta domanda sia stata sostanzialmente assorbita dalle risposte che avete appena fornito; nonostante ciò la leggo comunque qualora riteniate di dover aggiungere qualcosa. Si chiede quale sia il livello di recepimento nell'ordinamento nazionale della normativa ICAO, e se siano considerati funzionali i meccanismi di recepimento di tale normativa.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Signor presidente, di tale argomento abbiamo fatto una battaglia e vorremmo che divenisse pubblica. Già nella primavera del 2001 abbiamo tentato con una delibera di recepire gli annessi ICAO; è pervenuta una lettera del capo di gabinetto (in relazione tra l'altro ad una segnalazione dell'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo) nella quale si richiedeva di spiegare come e perché avessimo provveduto a dar luogo ad una delibera di recepimento. A tale missiva abbiamo risposto che ritenevamo tale attività insita nella nostra potestà di regolazione. Con una successiva lettera del gabinetto del ministro non solo ci viene contestata l'ipotesi di recepimento della normativa ICAO con delibera del consiglio ma si pregiudica anche la possibilità - da noi ritenuta certa - di recepire, sempre con delibera del consiglio, la normativa di riferimento già in essere; sto citando la lettera del giugno del 2001.
In relazione a fatti successivi abbiamo definito con il ministero una nuova delibera da sottoporre formalmente allo stesso per l'approvazione. Abbiamo adottato tale delibera che, ai sensi dell'articolo 11, abbiamo sottoposto a vigilanza ministeriale e sulla quale ci è stato fornito l'assenso per procedere. Sono a disposizione di questo Comitato tutte le procedure che, entro il 2002, dovrebbero completare il recepimento degli annessi ICAO, naturalmente a patto che le amministrazioni concertanti non le ostacolino così com'è già avvenuto, ad esempio, da parte del Ministero della salute in relazione ad una tematica relativa alle visite mediche per le licenze di volo. Richiamiamo l'attenzione sulla necessità che l'ente possa provvedere, non «di concerto» con le altre amministrazioni ma eventualmente «sentite» le altre amministrazioni; abbiamo sempre incontrato difficoltà laddove ci siamo occupati di competenze che si ritengono riconducibili ad altre amministrazioni dello Stato.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Signor presidente, come già ricordato prima, la nostra attività risponde alla normativa ICAO, soprattutto in termini di documentazione; a tutti i nostri controllori di volo abbiamo distribuito il manuale n.4444 ICAO nella versione originale in lingua inglese (questa scelta è stata presa dall'azienda alcuni anni or sono), corredato ed integrato da tutte le disposizioni, per così dire, locali. Desidero tranquillizzare tutti: per quanto ci riguarda ciò viene già fatto. Ovviamente, come abbiamo già detto prima, è importante operare una generalizzazione nell'introduzione delle norme, sempre a fini di standardizzazione; ma su ciò siamo già in regola.
Non esiste solo lo standard ICAO; in termini forse più industriali, stiamo introducendo altri tipi di standard e di certificazione come, ad esempio, lo standard ISO 9001. Per quanto riguarda l'ACC, il centro di controllo di Ciampino, raggiungeremo tale standard a partire da aprile; a noi interessa la normativa ICAO ma, il raggiungimento di standard a livello europeo e mondiale per quanto concerne tutte le nostre attività industriale. A Ciampino faranno seguito gli altri tre CRAV ed il piano prevede che entro circa 12 mesi otterremo l'omologazione ISO 9001 per tutto il complesso della nostra struttura.
PRESIDENTE. Passiamo al settimo quesito. Si chiede qual è, a giudizio di ENAV ed ENAC, il livello di rispetto, da parte degli operatori del settore, della normativa che regola le attività connesse con il volo in tutti i suoi aspetti e quali siano, a vostro avviso, le principali ragioni dei casi di mancato rispetto della stessa.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Per noi, fino a prova contraria, sussiste sempre l'idea che gli operatori rispettino la normativa. Naturalmente l'ente, a tal fine, provvede a sviluppare un programma di audit e di verifiche e di ciò ne abbiamo già dato contezza nella relazione trasmessa a questo Comitato la scorsa occasione, nella quale si legge un riferimento all'operato che svolge l'ente in termini di attività ispettive. Naturalmente, maggiore è la forza dell'ente in questa azione ispettiva, più elevata è la nostra capacità di verifica; sempre su questo aspetto abbiamo segnalato con forza la carenza di organico dell'ENAC rispetto proprio alle professionalità qualificate che permettono di svolgere adeguatamente questa attività. È inutile nasconderlo, signor presidente, quando dobbiamo confrontarci con una azienda da mettere a terra, per così dire, dall'altra parte del tavolo abbiamo interlocutori altamente qualificati, team altrettanto forti che, naturalmente, rivendicano ipotesi di risarcimento del danno nel caso di incapacità o di inesattezze effettuate dall'ENAC.
Naturalmente, abbiamo la necessità che da questa parte del tavolo, da parte dell'autorità, vi siano dei team altamente qualificati, che impieghino professionalità diverse: avvocati, economisti, ispettori, ingegneri. Alcune volte abbiamo affrontato queste contese e le abbiamo vinte perché siamo riusciti, in situazioni di difficoltà, a mettere a terra operatori aerei di livello nazionale. Abbiamo chiuso l'aeroporto di Catania, incontrando (è sufficiente leggere il Corriere della Sera) difficoltà a livello governativo rispetto ad un atto dovuto in relazione alla sicurezza delle operazioni di volo.
Abbiamo abbattuto due manufatti nell'aeroporto di Napoli, opponendoci ad una serie di resistenze. È inutile ricordare che l'attività di tutela della sicurezza incontra negli interlocutori una forte resistenza perché, fino a quando non si verifica l'incidente, si ritiene che la situazione sia sicura. Al contrario, riteniamo che se le regole non sono rispettate, vengono meno le condizioni di sicurezza; per questo motivo insistiamo sul recepimento della normativa ICAO, che standardizza i parametri di riferimento: se le lampadine sono 100, l'aeroporto è aperto, se esse sono 99, è chiuso; solo in questo modo si ottengono regole certe.
Non è possibile bloccare i procedimenti di assunzione dell'ENAC. Abbiamo impiegato quattro anni per definire un assetto minimale dell'ente e, ad ottobre del 2001, abbiamo messo a punto un assetto che rendeva possibile l'assunzione di nuovo personale; ricordo che da quattro anni, poiché non avevamo potestà giuridica per farlo, non abbiamo potuto compiere nuove assunzioni; la nuova legge finanziaria ha precluso, però, la possibilità di acquisire importanti professionalità. Bisogna tenere conto del fatto che senza ingegneri, piloti, avvocati e economisti, l'autorità dell'aviazione civile può essere responsabile di quanto accade ma non riuscirà a garantire i presidi della sicurezza, che sono richiesti dei membri del Comitato.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Il livello di osservanza e di professionalità del mondo aeronautico è, in generale, molto alto per quanto riguarda piloti, controllori, gestori aeroportuali, tecnici. Si tratta di un aspetto positivo, anche se in seguito citerò anche quelli negativi. Oggi, ad esempio è stato introdotta una nuova procedura di ruolo, la cui sigla è RVSM: ciò significa che a mezzanotte tutti paesi europei si sono uniformati ad una nuova procedura, in base alla quale si vola a 29 mila piedi con un limite di spaziatura verticale tra gli aeroplani di mille piedi invece di duemila. Si tratta di un'operazione riuscita, che è stata effettuata in tutta Europa questa notte: ciò significa preparazione da parte delle compagnie aeree, dei piloti, dei controllori e sviluppo di hardware e software. Quando le operazioni vengono preparate per tempo, con la professionalità richiesta, si ottengono risultati positivi. Ci sono stati anche casi negativi, situazioni nelle quali non viene rispettata la normativa: mi riferisco, ad esempio, all'episodio riguardante il sistema di monitoraggio delle luci (menzionato dal dottor Di Palma). Quando possiamo esercitare una funzione di controllo interveniamo ad esempio declassando, come nel caso citato, sei aeroporti: questa è stata una misura di pura garanzia di sicurezza; interveniamo quando è necessario. Tutto ciò riguarda l'aviazione commerciale.
È necessario affrontare situazioni in cui esistono standard diversi nello stesso aeroporto relativi alla professionalità dell'aviazione commerciale e a quella dell'aviazione generale. Il problema dell'opportunità di mescolare traffici con caratteristiche e parametri di tipo diverso era stato posto a Linate: si tratta di una questione molto rilevante sulla quale questa azienda, per quanto riguarda le sue competenze, è fortemente impegnata. L'azienda non ha un potere sanzionatorio, ma solo di segnalazione; anche se non è nostro compito, segnaliamo il problema e, se nessun altro lo fa, cerchiamo di intervenire.
PRESIDENTE. Veniamo alla domanda n. 8: attraverso quali attività e procedure ENAC ed ENAV assolvono i propri compiti in materia di tutela della sicurezza, in particolare per quanto riguarda l'adeguatezza, l'aggiornamento tecnologico e la manutenzione della strumentazione per il controllo aereo in terminale e per l'apron management, della segnaletica e delle infrastrutture aeroportuali in generale?
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Il tema della segnaletica orizzontale e verticale, degli aiuti visivi luminosi, è già stato affrontato nella seduta precedente: secondo noi, la normativa è chiara, esistono le convenzioni, gli atti di indirizzo e le leggi. Le abbiamo ripresentate in questo nuovo documento, tenendo conto anche di ulteriori osservazioni. Questo argomento è stato già discusso ed è ampiamente illustrato nel documento consegnato ai membri del Comitato.
Per quanto riguarda il tema più generale della sicurezza, abbiamo creato (anche se già esisteva nell'ente pubblico economico), con i criteri tipici di una Spa (dunque con una maggiore capacità di intervento), una nuova unità operativa di qualità e sicurezza, che si è dotata di un organigramma molto complesso: si tratta di un costo notevole per la società, che noi non consideriamo tale, ma come un importantissimo investimento che, siamo sicuri, consentirà risultati di qualità e sicurezza. Il criterio del binomio che unisce qualità e sicurezza ha avuto origine dal vertice dell'azienda, dal presidente, dal consiglio d'amministrazione e dall'amministratore delegato, che dovrà gestirlo. Non ho ricevuto nessuna osservazione dal consiglio d'amministrazione né dal nostro azionista, in riferimento a programmi che riguardano qualità e sicurezza: si tratta di una cultura che ha avuto origine al vertice dell'azienda e che dovrà permeare anche gli altri settori. A questo fine abbiamo dovuto impiegare consulenti, come nel caso particolare di ISO 9001, per il quale ci siamo rivolti ad una piccola società inglese di consulenza (APA), specializzata in questo tipo di certificazione per le società che operano nel campo dell'aviazione civile. Tutte le attività, le realizzazioni, la sostituzione di impianti di competenza dell'ENAV (lo suggeriamo all'aeronautica militare perché, a volte, dobbiamo produrre l'investimento, anticipando le risorse finanziarie, sulla base di accordi e convenzioni), la realizzazione di impianti, tecnologie hardware e software sono condotti sulla base del safety management.
Noi stiamo imponendo l'ISO 9001 ai nostri fornitori; non è possibile farlo subito, ma varrà per i prossimi due anni - lo abbiamo già detto alle società che operano nel settore - per tutta l'attività di manutenzione; ciò vale ovviamente anche per i fornitori di sistemi complessi, quali i sistemi di radioaiuto. Quindi, estenderemo la certificazione ISO 9001 subito, entro giugno, anche alle attività di manutenzione; ciò è estremamente importante in una società che produce servizi. Ovviamente, per fare tutto questo occorrono risorse; purtroppo in questo momento siamo in una fase critica, in quanto la finanziaria del 2000 ed adesso quella del 2001 prevedono un taglio dei contributi garantiti dal ministero dell'economia (quindi dallo Stato) per le attività degli aeroporti minori.
Scusate se mi soffermerò su questo aspetto, ma si tratta di un argomento estremamente importante. Otteniamo i nostri ricavi soprattutto dagli hub, dai grandi aeroporti (Malpensa, Fiumicino, Linate ed altri aeroporti maggiori) mentre negli aeroporti minori il nostro servizio è in perdita perché i costi superano i ricavi. Ad esempio, ricordo che l'aeroporto di Albenga ci costa tre miliardi di lire l'anno mentre i ricavi ammontano a 500 milioni di lire. In questo modo compensiamo gli investimenti che dobbiamo comunque fare perché dobbiamo garantire qualità e sicurezza anche negli aeroporti minori. Nel passato se ne teneva conto grazie a contributi statali: al riguardo, ricordo che nel 2001 sono stati tagliati 90 miliardi di lire nei quali rientravano i costi delle attività che svolgiamo per lo conto dello Stato, come i voli di Stato, i voli postali ed altro.
Essendo diventati una società per azioni, non possiamo avere bilanci o conti economici in perdita. Questo è un argomento estremamente importante e ne stiamo discutendo con il Ministro del tesoro e con il ministero dei trasporti, ma se alla fine non si troverà una soluzione, saremo obbligati a prendere in considerazione forme alternative di introito per riportare in attivo i nostri conti, ad esempio aumentando le tariffe, ma è una scelta che non vorremmo fare. Ciò è necessario per continuare a mantenere la sicurezza non solo nei grandi hub, ma anche negli aeroporti minori, per garantire la qualità e la sicurezza del servizio in tutti gli aeroscali.
Anche riguardo all'ipotesi di trasferire ai gestori aeroportuali attività riguardanti il controllo di torre (perché questa è stata una delle proposte prese in considerazione),la nostra posizione è chiara: a nostro avviso è possibile farlo, mettendo ovviamente in gara tale tipo di attività (il controllo di torre); tuttavia, come ho detto prima, non vedo come poi le piccole e medie società di gestione (ad esempio la società di gestione di Lamezia Terme) possano continuare nel piano di investimenti programmato, il quale prevede l'installazione di un radar per ogni aeroporto. Si tratta di un problema generale di cui occorre tener conto.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell' ENAC. Penso di aver già risposto prima: la nostra attività di ispezione, così come richiedono gli standard internazionali, è posizionata sull'elaborazione dei regolamenti e sulle conseguenti procedure e circolari, e dunque sulla verifica ispettiva dell'ottemperanza degli operatori a tali regolamenti e procedure. Naturalmente, esistono i presidi all'interno degli stessi operatori, ad esempio i vettori, cui noi qualifichiamo direttamente il sistema di controllo secondo la normativa internazionale di riferimento. Questa è la nostra attività.
Occorre tenere conto, come già segnalato nella relazione, di una importante implementazione di attività di standardizzazione sulle infrastrutture aeroportuali; abbiamo elaborato in tempi abbastanza rapidi 10 circolari che permettono di omogeneizzare sempre più le attività. Bisogna ricordare, inoltre, che l'eredità che abbiamo ricevuto nel settore dell'aviazione è sicuramente difficile, perché non esiste standardizzazione. Ricordo per tutti proprio la sentenza di Genova sul fenomeno del bird strike, in cui il giudice ci ha condannato, in qualità di amministrazione dello Stato, proprio in relazione al mancato recepimento della normativa internazionale di riferimento da parte dello Stato italiano: dunque, una specifica condanna dello Stato italiano per inottemperanza al recepimento della normativa ICAO di riferimento. Si tratta, quindi, di avviare e definire in tempi rapidissimi la standardizzazione e l'adozione della normativa di riferimento.
PRESIDENTE. Passiamo al quesito n. 9: il Comitato chiede a chi spetti vigilare se i piani di emergenza aeroportuale emanati dai direttori di aeroporto rispondano ai requisiti stabiliti dalle normative internazionali, a fronte delle segnalazioni in merito avanzate dall'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Spetta al direttore dell'aeroporto, che presiede il comitato aeroportuale per la sicurezza operativa.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. In questo caso, occorre segnalare che l'allerta dell'Agenzia per la sicurezza del volo è del 6 novembre del 2001, mentre già dal 24 settembre 2001 si è costituito presso la direzione generale un gruppo - i cui lavori si sono conclusi entro il 31 dicembre 2001, come previsto - per l'elaborazione di un piano di emergenza standardizzato. Quindi, tale esigenza di standardizzazione è stata colta dall'ENAC nella materia di riferimento sin dal mese di settembre, tenendo conto che essa trae origine da norme del codice della navigazione, anche in questo caso abbastanza superate (articoli 726 e 727), ed è meglio definita nell'annesso 14 dell'ICAO.
PRESIDENTE. Ma la domanda era a chi spetti vigilare se i piani di emergenza aeroportuale emanate dai direttori...
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Spetta al direttore dell'aeroporto. Su questo aspetto, c'è l'ordinanza del direttore dell'aeroporto...
PRESIDENTE. La vigilanza sul direttore dell'aeroporto in relazione alle conformità dei piani di emergenza: è questa la domanda.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Non è che ci sia propriamente una verifica: c'è un momento di coordinamento. Si ripropone il problema della figura del direttore dell'aeroporto, che naturalmente in apposite riunioni coinvolge tutto il mondo aeroportuale ai fini della definizione delle procedure che devono essere attuate nel piano di emergenza. In questo mondo complesso partecipano, con responsabilità esclusiva - questo vogliamo ripeterlo fino alla noia - i rappresentanti di tutte le altre amministrazioni, enti ed istituzioni che fanno parte di tale ambito. Dunque, il compito del direttore di aeroporto è quello di coordinare tutti i diversi soggetti che operano nel mondo aeroportuale, definendo un piano di emergenza.
Naturalmente, rispetto a questo emerge una necessità di...
MAURO FABRIS. Il quesito riguarda a chi spetti vigilare se il piano di emergenza aeroportuale risponde alle normative internazionali: o si risponde o ce ne andiamo via; oppure è sbagliata la domanda! Altrimenti, ci dica che non c'è nessuno che deve vigilare se i piani rispondono alle normative internazionali! Rispondeteci così, allora, ma non continuate a girare intorno alla questione!
PRESIDENTE. L'ingegner Gualano ha risposto che è il direttore d'aeroporto, quindi è come se non vi fosse vigilanza sull'operato dello stesso direttore; il dottor Di Palma ci parla di un comitato...
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Su tale argomento abbiamo anche segnalato, l'altra volta, rappresentando...
PRESIDENTE. Le rivolgo questa domanda: secondo voi, c'è bisogno di vigilare sull'operato del direttore dell'aeroporto? Oppure non se ne sente l'esigenza ed è sufficiente la responsabilità del direttore dell'aeroporto stesso?
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Non è sufficiente, tanto è vero che nella relazione consegnata durante l'ultima audizione abbiamo segnalato, nell'ambito di un'ipotesi di riforma e di riordino anche della funzione del direttore dell'aeroporto, la necessità di gerarchizzare questa figura nei confronti di altri soggetti.
Faccio un esempio; mentre il direttore dell'aeroporto, secondo il codice della navigazione, ha un proprio potere di ordinanza, il direttore generale dell'ENAC non possiede tale potere; il che significa che è intestata direttamente alla figura del direttore dell'aeroporto una potestà pubblica. Pertanto, è da ricondurre eventualmente ad una responsabilità superiore la possibilità di rimozione di quel direttore, ma non è certo che il direttore generale dell'ENAC possa interferire con una potestà che il codice della navigazione attribuisce esclusivamente a quella figura aeroportuale. Si tratta di un problema che abbiamo già segnalato; così come abbiamo segnalato con forza l'idea di ricondurre la responsabilità del direttore dell'aeroporto in una linea di gerarchia che arrivi anche ai vertici aziendali. Da parte nostra, all'articolo 10 del regolamento di organizzazione dell'ENAC, individuiamo la figura del coordinatore delle attività delle circoscrizioni, ma poi configuriamo questa come un'attività di coordinamento; quindi, c'è necessità di riunire tutti i direttori degli aeroporti - cosa che oramai facciamo ogni due settimane - con cui pensiamo di elaborare delle procedure di standardizzazione che possano poi essere ricollocate sul territorio. Si tratta di una problematica molto importante; fra l'altro, leggendo la giurisprudenza in materia, ci si rende conto che è la figura del direttore dell'aeroporto, se del caso, ad essere interessata - sulla base dell'assetto normativo vigente - da una serie di responsabilità.
PRESIDENTE. Quando al direttore dell'aeroporto di Linate, Vincenzo Fusco, al quale nel corso di una precedente audizione è stato chiesto quali fossero le sue competenze, egli ci ha parlato, al di là delle specificità, di funzioni, in un certo senso, passive.
EUGENIO DUCA. Primo fra pari!
PRESIDENTE. Non svolge, come direttore dell'aeroporto, una funzione attiva di ispezione; inoltre, ha detto che era l'ENAV ad avvisarlo se qualcosa non funzionava o la SEA se per esempio vi era un buco nella pista. Quindi, il direttore Fusco deve aspettare che qualcuno gli dica che qualcosa non funzioni perché possa intervenire. In sostanza, l'idea che ci siamo fatti è che il direttore di un aeroporto - che è un dipendente ENAC - non svolga una funzione di controllo autorevole ed attiva. In merito alla domanda su chi controlla e vigila sull'operatività del direttore dell'aeroporto, poco fa l'ingegner Gualano ha risposto dicendo che ciò spetta al direttore stesso.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Ho detto che spetta al CASO, cioè al comitato aeroportuale sicurezza operativa, il cui presidente è il direttore dell'aeroporto.
PRESIDENTE. Nel quesito n. 9 ci siamo posti il problema di chi vigilasse sul direttore dell'aeroporto ma, forse, non abbiamo posto la domanda centrale, e cioè quali sono, a vostro parere, le funzioni reali del direttore dell'aeroporto; dico questo perché mi sembra che su tale questione ci sia una certa discordanza di idee.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Questo aspetto merita, a mio parere, un chiarimento estremamente approfondito rispetto alla normativa vigente. Facciamo l'esempio dell'aeroporto di Linate: in tale caso, vi è un'ipotesi di reato intestato al direttore dell'aeroporto di Malpensa in relazione ad un presunto rapporto gerarchico tra il direttore dell'aeroporto di Linate e il direttore del sistema aeroportuale di Milano. Secondo me in quel caso si è preso un abbaglio, perché la responsabilità di un direttore aeroportuale non può essere modificata da un regolamento - da noi predisposto - di organizzazione del personale; ma quelle potestà rimangono sicuramente intestate al direttore dell'aeroporto.
Che cosa fa poi il direttore dell'aeroporto all'interno dello stesso? Questo aspetto mi sembra siamo riusciti a chiarirlo; comunque, esso si pone come un momento di coordinamento, in relazione però a responsabilità esclusive altrui negli assetti di propria competenza; sicuramente non è il direttore dell'aeroporto che può, in relazione ad una potestà dei vigili del fuoco, interferire su una modalità, ma può richiedere, nel momento in cui si svolga ad esempio una prova del piano di emergenza che risulti totalmente errata, che quel piano venga verificato di nuovo; in caso contrario, si deve ritenere che quel piano di emergenza sia congruente. Ripeto, il direttore dell'aeroporto è sicuramente un momento importante di coordinamento all'interno del sistema aeroportuale; la giurisprudenza dice inoltre che egli è il titolare del potere di polizia all'interno di tale sistema.
PRESIDENTE. Cito una parte del resoconto stenografico del 16 gennaio. Domanda: «Direttore Fusco, mi scusi, ma secondo l'articolo 2 del decreto legislativo istitutivo dell'ENAC fra i suoi compiti ci sono la regolamentazione tecnica, l'attività ispettiva, sanzionatoria e di certificazione, eccetera». Risposta: «Compiti dell'ENAC, non miei»; ad una successiva domanda: «Ma chi è che gira per l'aeroporto per capire se c'è qualcosa che non funziona?», la risposta è stata: «Io giro per l'aeroporto, ma non posso capire cose nelle quali non ho competenza; me le deve comunicare qualcun altro; non posso sapere ad esempio se una luce è rotta». Rispondendo ad una successiva domanda: «Svolgo un'attività ispettiva ma, ripeto, è di carattere generale, non posso svolgere un'attività ispettiva di carattere onnicomprensivo; non essendo ad esempio ingegnere aeronautico non posso sapere se le luci funzionano o meno, questo è un compito che spetta ad altri, i quali eventualmente devono trasmettermi le opportune segnalazioni».
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Quanto detto dal direttore dell'aeroporto di Linate, se ben interpretato, sostanzialmente corrisponde al vero. Comunque tutto è migliorabile; ad esempio la situazione, in termini di personale, della direzione aeroportuale relativa all'aeroporto di Linate è costituita da 23 unità; inoltre, il direttore dell'aeroporto presidia la circoscrizione dove ha sede la struttura aeroportuale, comprensiva per esempio anche dell'aeroporto di Bresso (che si caratterizza per un'attività aeroportuale di aviazione generale estremamente importante) e, nello stesso tempo, è anche il referente dell'amministrazione per l'aeroporto di Montichiari. Come dicevo prima, vi sono 23 persone che operano all'interno della direzione aeroportuale di Linate; tuttavia, poiché il direttore dell'aeroporto deve garantire un presidio H24 dell'ufficio controllo traffico aereo, 10 di tali unità sono dedicate esclusivamente a svolgere il lavoro di tale ufficio, e non invece a svolgere il compito ispettivo.
In una situazione in cui vi sia una società di gestione totale esiste un'ipotesi di concessione traslativa di potestà pubbliche, da attivare in relazione all'effettuazione di verifiche: per esempio, nel caso di presenza di una buca nella pista; in questo caso occorrerà rivolgersi al direttore dell'aeroporto il quale, come titolare del potere di polizia, firma l'ordinanza di chiusura dell'aeroporto; tuttavia, la verifica della buca compete, nel caso di Linate, alla SEA concessionaria dell'aeroporto (concessione del 1962 effettuata con legge provvedimento). Naturalmente, nulla esclude che il direttore dell'aeroporto possa non limitarsi ad un ruolo passivo, potendo invece assumere - questo è quello che stiamo pensando di fare - anche un ruolo attivo, che comprenda la verifica programmata, in relazione ad audit specifici svolti da gente professionalmente capace; quindi, occorre ricollocare l'ENAC, all'interno delle infrastrutture aeroportuali, oltre che in un sistema di vigilanza passiva, anche in quello di vigilanza attiva. È evidente che se un direttore di aeroporto si accorge de visu - questo riguarda anche il caso di Verona - che un aeromobile ha le ali coperte di neve ma non interdisce l'operatività dell'aeroporto, e il fatto venga segnalato da un addetto al traffico aereo, leggi sarà condannato dal giudice per questa sua omissione. In tutto ciò gioca il fatto che lo Stato inteso trasferire una concessione; e la concessione, a sua volta, trasferisce anche potestà pubbliche che non presidiano solo l'aspetto commerciale dell'operatività aeroportuale, ma anche altre situazioni, alcune delle quali intestabili alla società di gestione dell'aeroporto, altre intestabili a soggetti diversi.
Il momento di coordinamento deve essere presieduto dall'autorità aeroportuale: c'è infatti una fase in cui i vari soggetti rappresentano una situazione di difformità e di conseguenza il direttore dell'aeroporto deve intervenire per garantire la sicurezza aeroportuale. Responsabilità vi sarebbe stata se, in occasione di un incontro di coordinamento, qualcuno avesse presentato una situazione in cui doveva essere interdetta l'operatività aeroportuale e il direttore dell'aeroporto non avesse conseguentemente agito; in quel caso vi sarebbe stata una responsabilità esclusiva. Diversa invece è la situazione verificatasi, ad esempio, all'aeroporto di Forlì, che abbiamo chiuso quando è stata segnalata la presenza di una recinzione non adeguata; in quel caso sicuramente non competeva al direttore dell'aeroporto verificare se la recinzione fosse o meno adeguata, ma alla polizia.
PAOLO BRUTTI. Ma competeva a tutti: c'è di mezzo la vita delle persone! Scherziamo?
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Ma teniamo presente che l'aeroporto è presidiato da una complessità di soggetti: c'è la polizia...
PAOLO BRUTTI. È una totale burocratizzazione del sistema!
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Per esempio, all'aeroporto di Fiumicino è presente, per la polizia, un questore. È impensabile che il direttore dell'aeroporto possa scavalcare la potestà del questore su funzioni di competenza della polizia. Naturalmente poi il questore, in relazione ad un'eventuale necessità di interdizione dell'operatività aeroportuale, deve richiedere al direttore dell'aeroporto la chiusura dello stesso. Comunque, l'accertamento della difficoltà operativa compete alla struttura della polizia, tanto è vero che negli aeroporti non vengono inviati dei semplici soldati, bensì soggetti con poteri decisionali, come appunto il questore.
GIORGIO PANATTONI. Chiedo di parlare sull'ordine dei lavori.
PRESIDENTE. Ne ha facoltà.
GIORGIO PANATTONI. Credo che questa audizione sia di estrema importanza ai fini dell'acquisizione di elementi utili per lo svolgimento della nostra indagine conoscitiva; tuttavia credo che la stiamo svolgendo malissimo.
Proporrei di utilizzare il punto 9 della lista dei quesiti per illustrare come vorremmo che ci fossero fornite le risposte dai soggetti auditi oggi presenti. Ad esempio, a fronte del quesito contenuto nel punto 9, in cui è chiesto a chi spetti vigilare se i piani di emergenza aeroportuale emanati dai direttori di aeroporto rispondano ai requisiti stabiliti dalle normative internazionali, vorremmo una risposta molto diretta, di tipo affermativo o negativo o eventualmente che ci venga fatto presente che la domanda è stata mal formulata. Ci piacerebbe sapere, per esempio, se i direttori di aeroporto, sui piani di emergenza, hanno una responsabilità attiva o passiva. Possibile che dobbiamo sentirci dire che c'è l'auspicio di trasformare una responsabilità passiva in una responsabilità attiva, senza capire che questa è una rivoluzione culturale devastante, che porterebbe a cambiare gerarchie, rapporti, responsabilità, aziende e così via?
LUIGI MURATORI. Mi scusi, signor presidente, ma vorrei capire. Dal momento che stiamo parlando di metodo, le ricordo che prima avevo tentato invano di intervenire per proporre delle osservazioni. Vorrei quindi capire a questo punto se il metodo è nuovamente cambiato.
PRESIDENTE. Vorrei far presente che non esistono regole fisse di riferimento.
Mi sembra di capire che sia emerso, da parte di alcuni commissari, uno stato di insoddisfazione rispetto alle risposte fornite dai soggetti auditi, che vengono ritenute insufficienti.
A questo punto, quindi, proporrei di continuare con la lista dei quesiti; eventualmente, dove possibile, su alcuni punti più specifici, potremmo cercare di ottenere risposte più puntuali o addirittura di tipo affermativo o negativo. Una volta esauriti tutti i quesiti, potremo eventualmente formulare altre domande di chiarimento.
A tal proposito, per sua informazione, ingegner Gualano, vorrei ricordarle che, in un altro passaggio del resoconto stenografico del 16 gennaio 2002, il presidente del Comitato paritetico chiede al direttore dell'aeroporto di Linate se fra le sue funzioni vi sia quella ispettiva e poi l'onorevole Duca gli chiede se viene informato quando si verifica un inconveniente, come ad esempio un guasto alle luci. Ad entrambe le domande, la risposta è: «no».
Quindi, ingegner Gualano, il direttore dell'aeroporto di Linate afferma di non venire informato di un guasto alle luci.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Sicuramente, se c'è un guasto importante alle luci il direttore dell'aeroporto deve essere informato.
GIORGIO PANATTONI. Da chi?
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Da chi è responsabile delle luci.
GIORGIO PANATTONI. Chi è il responsabile delle luci?
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Questo dipende dal tipo di aeroporto. Se sono aeroporti a gestione non totale può essere per esempio l'ENAV e sono certo che il responsabile dell'aeroporto di Bologna, per fare un esempio, informa il direttore di quell'aeroporto.
GIORGIO PANATTONI. Deve farlo; non «sono certo che lo fa».
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Certamente; deve farlo in modo assoluto. Personalmente, sono abituato a ragionare più in termini operativi che in punta di diritto.
Vorrei, comunque, riprendere quanto è stato detto prima, per offrire un contributo alla comprensione di ciò che avviene in un aeroporto. Il direttore dell'aeroporto di Lamezia Terme dice ai controllori di volo (quindi all'ENAV): «Con ciò non si intendono disconoscere le responsabilità della torre di controllo e le competenze nella gestione in assoluta, piena e incondizionata autonomia sotto l'aspetto operativo della movimentazione all'interno dell'area di manovra, ma si vuole inquadrarle e riportarle alla giusta misura e a un livello non certo paritetico a quello del direttore dell'aeroporto».
Qui si fa capire che c'è il direttore dell'aeroporto e gli altri soggetti, i quali devono dare un contributo, anche se alla fine il responsabile è comunque il direttore dell'aeroporto.
Continuando: «Per pura esemplificazione, la competenza del controllore di torre nelle aree di manovra può essere equiparata a quella dell'addetto al traffico aereo sui piazzali e sulle restanti aree aeroportuali». Quindi fa una gerarchia. In secondo luogo...
MAURO FABRIS. Ma non ci interessa quello che dice il direttore dell'aeroporto di Lamezia Terme. Ci interessa piuttosto che lei cominci a rispondere alle domande, possibilmente con dei «sì» e con dei «no». Le interpretazioni del direttore dell'aeroporto di Lamezia Terme non ci interessano, mentre ci interessa la normativa e ciò che voi fate per farla rispettare.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Ma questa è la normativa!
MAURO FABRIS. Mi scusi: l'interpretazione del direttore dell'aeroporto di Lamezia Terme è la normativa?
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Sia l'uno che l'altro - statuisce il codice della navigazione - sono sottoposti alle disposizioni impartite in materia di traffico aereo dall'unica autorità riconosciuta in ambito aeroportuale, rappresentata dal direttore di aeroporto (sia ad aeroporto aperto, sia ad aeroporto chiuso), che pertanto ha competenza e responsabilità nei confronti della legge per l'intero sedime aeroportuale. Per me questa è la norma.
PRESIDENTE. Per ENAV, dunque, il direttore dell'aeroporto è competente e responsabile di tutto. Chiedo all'avvocato Di Palma se è d'accordo o meno con quanto detto dall'ingegner Gualano.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Non credo si possa rispondere in modo semplicemente affermativo o negativo
nella seduta precedente a quella qui sotto riportata l'allora ad di enav gualano andò in netto contrasto (litigarono in aula) con l'allora presidente dell'enav spano che andarono in netto contrasto con l'enac... praticamente se le suonarono tra loro sulle competenze e sulle responsabilità il tutto di-fronte ai deputati sbigottiti... il comitato di presidenza decise allora di sentirli assieme con una griglia di domande...
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulla sicurezza del trasporto aereo, l'audizione di rappresentanti dell'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) e dell'Ente nazionale di assistenza al volo (ENAV SpA). Sono presenti, in rappresentanza dell'ENAC, l'avvocato Di Palma, direttore generale, l'ingegner Salvatore Sciacchitano, vice direttore generale, il comandante Silvano Imparato, capo dipartimento sicurezza e l'ingegnere Francesco Saverio Della Porta, capo area infrastrutture aeroportuali; in rappresentanza dell'ENAV SpA, il professor Giulio Spano, presidente, l'ingegner Sandro Gualano, amministratore delegato, l'ingegner Fabio Marzocca, direttore generale, il colonnello Salvatore Metrangolo, condirettore generale, l'ingegner Carmine Cianci, responsabile unità operativa qualità e sicurezza, la dottoressa Diana Battaggia, responsabile dei rapporti con le istituzioni, il dottor Luciano di Giorgio, responsabile dei servizi tecnici, il dottor Santino Ciarniello, responsabile servizi traffico aereo, il dottor Gianfranco Moriggi, responsabile unità organizzativa personale, il dottor Pierluigi D'Aloia, direttore unità organizzativa qualità e sicurezza, la dottoressa Nicoletta Tomiselli, responsabile ufficio stampa.
Ricordo che l'odierna audizione dei rappresentanti dell'ENAC e dell'ENAV SpA è stata decisa dall'ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, del Comitato paritetico, al fine di esaminare ulteriormente alcune questioni che non è stato possibile analizzare adeguatamente in occasione delle precedenti audizioni.
In particolare, si è ritenuto necessario, al fine di integrare l'attività istruttoria dell'indagine, affrontare con i rappresentanti di tali enti alcuni punti, relativi soprattutto alla definizione delle relative competenze, sui quali nel corso delle precedenti audizioni si erano evidenziate, ad unanime avviso del Comitato, alcune discrasie nelle dichiarazioni rese rispettivamente dai rappresentanti dell'ENAC e dell'ENAV SpA.
In tale prospettiva si è convenuto sull'opportunità di procedere contestualmente all'audizione dei due enti, provvedendo altresì a definire, secondo gli orientamenti emersi nel Comitato, una griglia di domande, che sono state trasmesse nel pomeriggio di ieri ai soggetti da audire, onde mettere meglio a fuoco i temi che saranno oggetto dell'audizione ed acquisire conseguentemente elementi di informazione il più possibile precisi e dettagliati su una tematica che riveste un'importanza decisiva per l'individuazione dei principali elementi di criticità del settore dell'aviazione civile e per la definizione delle linee guida di una prossima riforma.
Per tali motivi, pur restando possibile, per i componenti del Comitato, porre ulteriori quesiti aggiuntivi rispetto a quelli già predisposti, alla luce delle dichiarazioni che saranno rese in sede di replica, raccomando vivamente a tutti colleghi di circoscrivere il più possibile i loro interventi, in aderenza agli argomenti già definiti.
La griglia di domande è particolarmente dettagliata ed abbiamo concesso poco tempo ai nostri ospiti per studiarla e definire la risposta più circostanziata possibile; la procedura è particolarmente complessa. Avanzo la proposta, riguardo alla quale vorrei conoscere il parere dei colleghi, di porre la domanda scritta, che quindi tutti conoscono - sia i commissari sia i destinatari della domanda stessa - per ottenere le risposte di ENAC ed ENAV, concludendo la serie degli interrogativi senza interventi da parte dei colleghi; alcuni quesiti saranno rivolti singolarmente ad ENAC e solo ad ENAV. Solo successivamente i commissari potranno intervenire, in base alle risposte. Preciso che le domande fanno riferimento ai documenti e resoconti stenografici: prego i commissari di procurarseli, perché a volte il richiamo è dettagliato e può essere utile avere i documenti. Ci sono osservazioni riguardo alla procedura che ho appena descritto?
EUGENIO DUCA. Durante le precedenti audizioni sono state rivolte domande, alle quali i nostri ospiti si erano riservati di fornire risposte per iscritto o in sede di ulteriore audizione. Ciò può essere oggetto della prima o della seconda parte dell'audizione?
PRESIDENTE. Lo riserverei alla seconda parte dell'audizione. I quesiti rivolti per iscritto ai rappresentanti di ENAC ed ENAV mi paiono onnicomprensivi. Mi auguro che alcune domande sulle quali l'onorevole Duca ritiene di non aver ricevuto sufficienti risposte siano già in parte contenute nel questionario, che mi pare includere tutte le perplessità, dubbi, interrogativi possibili. Successivamente, in base alle risposte rese, che potranno rivelarsi esaustive anche rispetto ad alcune precedenti risposte ritenute non complete, si potrà procedere ad un successivo intervento. Chiedo ai nostri interlocutori, poiché le domande sono 17, di rispondere in modo molto sintetico, senza nulla togliere alla completezza.
La prima domanda riguarda quali siano gli aggiornamenti o le modifiche al codice della navigazione necessarie per garantire una migliore tutela della sicurezza del trasporto aereo, in particolare per quanto riguarda la definizione delle funzioni del direttore d'aeroporto e la migliore attribuzione della funzione di coordinamento tra gli enti competenti sull'operatività degli scali aeroportuali.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Mi scuso a nome del presidente per la sua assenza, dovuta ad impegni internazionali legati ad incontri sulla security in America e in Canada; rappresento l'ente su delega del presidente stesso.
Per quanto concerne la domanda, riteniamo che esista la necessità di aggiornamento e modifica del codice della navigazione soprattutto per recuperare i mutamenti che si sono avuti, anche di carattere normativo, nell'assetto definito nel codice. Come avevamo già indicato nella relazione, non la norma di riferimento, ma le competenze delle potestà aeroportuali oggi trovano una lettura complessa, nel senso che vi sono atti normativi differenti che permettono un recupero dell'assetto istituzionale che presidia il sistema aeroportuale in Italia. Ciò era già indicato nel decreto legislativo n. 250 del 1997, ed è stata costituita un'apposita commissione che ha concluso i lavori (ne siamo a conoscenza perché siamo stati coinvolti in audizioni dalla commissione di studio Romanelli), che rappresenta una base per un possibile confronto; la commissione di studio ha lavorato sul recepimento degli annessi ICAO e quindi sin dalla adozione del decreto legislativo n. 250 del 1997 il legislatore ha avvertito, approvando l'articolo 13, la necessità di un assetto chiarificatore ricognitivo della complessità attuale del mondo aeroportuale in Italia, tenendo conto che il codice della navigazione è assolutamente arcaico, poiché risale al 1942.
Naturalmente, nelle more di questa complessa definizione codicistica, avvertiamo la necessità immediata di pervenire ad una migliore definizione dei compiti che devono essere assegnati all'interno di un sistema aeroportuale e, soprattutto, l'esigenza di un migliore inquadramento della figura del direttore dell'aeroporto. Inoltre, come abbiamo rappresentato anche nella lettera al presidente Romani, avvertiamo la necessità di attuare immediatamente una modifica normativa degli articoli 801 e 802 del codice della navigazione, i quali richiamano quasi tutto l'organico dell'ENAC nelle articolazioni territoriali a compiti di presidio passivo. Basti pensare che, proprio in relazione a quanto dispone l'articolo 802 del codice, c'è la necessità di un presidio 24 ore su 24. Porto l'esempio dell'aeroporto di Linate, il quale impegna 8 persone su un organico di 23 al presidio dell'ufficio controllo traffico.
Comunque, anche senza una modifica del disposto normativo, stiamo tentando in via interpretativa di migliorare il sistema, passando da un presidio passivo ad un ruolo ispettivo propositivo nel sistema aeroportuale. In questo senso, proprio oggi è all'esame della commissione di garanzia sugli scioperi una delibera che potrebbe, in una visione interpretativa dell'articolo 802, fare riferimento all'ENAC per attività di ispezione di carattere programmato e non solo per una necessità di presidio passivo del sistema.
Lascerei agli atti anche la relazione della commissione che ho citato.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Per quanto riguarda la coerenza del codice della navigazione, a nostro avviso si tratta di un argomento che va sicuramente approfondito. A noi interessa, in base alla nostra esperienza, soprattutto il riferimento alla parte operativa negli aeroporti e nella struttura che si occupa di traffico aereo nazionale.
Comunque, per esperienza vissuta negli aeroporti e nell'ambito di tale struttura, riteniamo che il codice vada modernizzato soprattutto per quanto concerne le disposizioni relative al direttore dell'aeroporto. Il dottor Di Palma ha già esposto il suo punto di vista; la nostra posizione è leggermente diversa perché, anche se concordiamo sulla necessità di modernizzare il codice della navigazione, riteniamo altresì che occorra intervenire sulla funzione di coordinamento delle interrelazioni tra i tre attori principali della sicurezza del trasporto aereo.
Ad esempio, nelle norme ICAO la funzione del direttore aeroportuale è definita in maniera precisa: è l'aerodrome authority. Ovviamente, vi sono casi nei quali questa funzione è esplicata più o meno bene; tuttavia riteniamo che la normativa in materia sia chiara, pur concordando sulla necessità di un suo ammodernamento. Dunque, a nostro avviso si deve intervenire sulla figura del direttore aeroportuale perché è importante ed ha compiti chiari.
Anche la funzione dell'ENAV in ogni aeroporto è chiara e ben definita: al riguardo, consegnamo al Comitato un documento in cui abbiamo raccolto sia la documentazione fornita nel corso dell'ultima audizione, sia la nuova documentazione emersa a seguito delle discussioni avvenute in questa sede. In proposito, riteniamo che ove venissero seguite alla lettera le disposizioni, oggi esisterebbe già un buon modello nell'ambito aeroportuale. Riteniamo che ridurre l'importanza del direttore aeroportuale (come è stato ventilato) a favore, per esempio, di altri enti - come l'ente di gestione -, possa far sorgere un conflitto di interessi.
A nostro avviso, quindi, la situazione attuale è buona ed occorre rispettare le regole; inoltre, i compiti del direttore aeroportuale sono già ben definiti. A titolo di esempio, vorrei leggervi una lettera del direttore dell'aeroporto di Lamezia, che rispondeva a comunicazioni nel nostro responsabile dell'aeroporto, in cui ribadisce in modo chiaro la propria titolarità di certe funzioni: «Da tutto quanto sopra, ne consegue che nei confronti della legge viene individuata quale figura unica responsabile il direttore di aeroporto che sarebbe, per quanto riguarda il sottoscritto, ben felice di poter ripartire le responsabilità nei confronti delle istituzioni, ed in particolare dell'amministrazione giudiziaria...».
Quindi, si tratta di una funzione ben definita dalla normativa; nell'eventuale riforma del codice di navigazione l'unica accortezza da seguire sarebbe quella di non indebolire questa figura che in un aeroporto costituisce l'elemento di riferimento per risolvere i problemi di rapporti che potrebbero nascere tra l'ENAV, il gestore aeroportuale e l'ENAC stessa.
PRESIDENTE. Passiamo al secondo quesito comune. Il Comitato paritetico chiede se si ravvisino, e quali siano, sovrapposizioni e conflitti di competenze, positivi o negativi, tra gli enti istituzionali preposti al governo del settore dell'aviazione civile, nonché tra questi e i soggetti concessionari delle gestioni aeroportuali.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Per quanto riguarda l'ENAV, non esistono conflitti di competenze: è questa la nostra conclusione. La relazione che abbiamo appena consegnato al Comitato, contenente tutta la documentazione precedentemente depositata, chiarisce in modo univoco e chiaro le competenze in ogni aeroporto (riferendosi soprattutto al ruolo del gestore aeroportuale, dell'ENAC ed al direttore di aeroporto). Noi ci teniamo molto: purtroppo vi stiamo riempiendo di documenti, ma noi intendiamo fornire il nostro contributo in termini di documentazione.
Al riguardo, ho letto anche alcune dichiarazioni - a volte, a mio avviso, anche generiche - rilasciate da altri enti su questo argomento. La nostra posizione è che ogni nostra affermazione deve essere sostenuta da un documento. Quindi, dalla documentazione che abbiamo fornito nel corso della precedente audizione e da quella di oggi emerge chiaramente che, se si segue la norma nel suo contenuto oggettivo, non esistono conflitti di competenze.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Quanto ha appena detto l'ingegner Gualano mi conforta ancora di più nel sostenere la tesi contraria; dico questo perché le sovrapposizioni normative sono talmente evidenti da rendere assolutamente necessario un compito ricognitivo tale da eliminarle. Ne citerò alcune. Consideriamo l'articolo 3 della legge relativa all'ENAV (decreto del Presidente della Repubblica n.145 del 1981) in relazione alla norma che fa riferimento all'ENAC come ente con capacità di regolazione tecnica. Tale articolo 3, alla lettera r), prepone l'ENAV all'emanazione della normativa tecnico-operativa dei servizi di competenza. È sufficiente questa citazione per comprendere quanto sia labile il terreno di differenziazione tra una regolamentazione tecnica ed una regolamentazione di normativa tecnico-operativa; da qui, come dicevo, nascono momenti di assoluta sovrapposizione. Lo stesso problema di sovrapposizione si pone tra la norma concernente il contratto di programma dell'ENAV e la legge n.18 del 1999 relativa ai servizi di assistenza di handling; mentre l'articolo 4 del contratto di programma ENAV, al punto 6, tratta questa materia come correlata all'apron, nella legge n.18 del 1999, nell'allegato che indica i servizi da liberalizzare, al punto 5.6 si individua invece la stessa materia quale servizio da liberalizzare; quindi, c'è una assoluta sovrapposizione da chiarire, probabilmente, in favore della direttiva recepita attraverso la legge n.18 del 1999.
Esiste anche un'altra importante questione, sempre relativa alla legge n.18 del 1999, in cui si richiama una funzione che viene addebitata alle società di gestione (con riferimento a questo aspetto, nella precedente audizione, richiamammo l'idea della concessione traslativa di potestà pubbliche). All'articolo 2, al comma 1, lettera c) si legge: «L'ente di gestione è il soggetto
cui è affidato, insieme ad altre attività, in via esclusiva il compito di amministrare e di gestire l'infrastruttura aeroportuale e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori presenti nel sistema aeroportuale considerato». È evidente che rispetto a ciò il direttore dell'aeroporto di Lamezia Terme di cui si è parlato prima si troverà di fronte ad una norma che confligge con la sua potestà assoluta, richiamata esclusivamente nel codice del 1942.
Ancora, l'articolo 3 della legge n. 18 del 1999, al comma 13, stabilisce che l'ente di gestione assicura agli utenti la presenza in aeroporto dei necessari servizi di assistenza a terra fornendoli direttamente o coordinando l'attività dei soggetti che forniscono i suddetti servizi a favore di terzi o in autoproduzione. Ciò lascia intendere che quello tra il concessionario e il concedente sia l'unico rapporto che si instauri tra ENAC e mondo aeroportuale; spetta poi al gestore coordinare l'attività degli operatori aeroportuali, ma questo costituisce un principio peraltro fortemente affermato nel diritto, per esempio, in tema di danno ambientale. È chiaro che l'amministrazione non può e non deve ricercare una eventuale responsabilità di un soggetto subconcessionario, ma deve riferirsi, se il subconcessionario non abbia un patrimonio a garanzia del danno, esclusivamente al soggetto con cui ha un rapporto diretto.
Ritengo quindi che sia di importanza vitale stabilire se l'ENAC sia un ente di vigilanza di tutto il sistema aeroportuale o esclusivamente del concessionario, al quale poi rispondono tutti gli altri operatori del sistema medesimo. Non è una cosa da poco. Questa materia rientra nella competenza dell'Autorità di garanzia della concorrenza e del mercato perché, in questo caso, avremmo un concessionario che espleta attività in concorrenza con gli altri operatori. Facciamo l'esempio del servizio di handling, il quale è, nello stesso momento, espletato dal soggetto concessionario - la società di gestione - e da altri soggetti operanti all'interno del sistema aeroportuale. Segnaliamo con forza questa complessità del mondo aeroportuale e ribadiamo che abbiamo prospettato l'ipotesi di concessione traslativa - come definita nella legge relativa al servizio di handling, che recepisce una normativa comunitaria che ha una validità cogente immediata - proprio per affermare, con la nota della corte di appello di Venezia del 7 dicembre 2001 relativa al processo di Verona, una catena di responsabilità in tema di sicurezza negli aeroporti, che possa effettivamente garantire presidi di vigilanza all'interno del sistema aeroportuale.
PRESIDENTE. Passiamo al quesito successivo, cioè se si sia proceduto alla costituzione di un'apposita struttura organizzativa, a livello centrale, per favorire il coordinamento tra l'ENAV e l'ENAC.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Si tratta di attività distinte; l'ENAC ha provveduto a quanto prescritto dal contratto di programma, tenendo però anche conto che esiste un problema di coordinamento paritetico e non funzionale. Ricordo che quando fu diramato il primo provvedimento di riforma dell'aviazione civile dal ministro dei trasporti dell'epoca, il coordinamento era indicato come di tipo funzionale. Questo coordinamento funzionale tuttavia si è perso per strada, rimanendo esclusivamente un coordinamento paritetico tra due strutture sostanzialmente pariordinate, che riferiscono ambedue ad una vigilanza ministeriale.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Non esiste una struttura centrale di coordinamento tra ENAC ed ENAV, anche se una certa funzione di coordinamento dovrebbe essere effettuata dal dipartimento. Ciò non toglie comunque che non sussista un coordinamento giornaliero sui temi della sicurezza; su tali temi infatti tutti i giorni vi sono riunioni tra ENAC, ENAV e direttore dell'aeroporto e, molte volte, anche con il gestore dello stesso. Pertanto, la risposta alla domanda è «no», anche se poi ciò avviene in pratica.
PRESIDENTE. Passiamo al quarto quesito: quale sia la rispondenza degli aeroporti italiani alla regolamentazione ICAO e quali siano i risultati dell'azione di verifica promossa dall'ENAC in materia.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Per quanto concerne i servizi ENAV (e quindi per tutta la parte che riguarda il controllo del traffico aereo) c'è corrispondenza. Andrebbero, forse, messi un po' in ordine i risultati delle indagini svolte in ambito aeroportuale: mi riferisco, in particolare, alla rispondenza o meno alle norme ICAO e alle disposizioni di carattere generale. A tale proposito ho letto la documentazione che ha rilasciato il comandante Arnaudo in ordine alla visita effettuata all'aeroporto di Palermo.
PRESIDENTE. In merito a tale documentazione, ricordo ai colleghi, che sono 26 i punti sollevati dal comandante Arnaudo.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Per quanto concerne l'aeroporto di Palermo la competenza (e, quindi, la responsabilità) in tema di AVL, di segnaletica orizzontale e verticale era dell'ENAV. Durante un'analoga visita effettuata all'aeroporto di Catania è stato specificato che tale materia è di competenza della direzione aeroportuale. Purtroppo il Comitato paritetico ha avuto a disposizione soltanto la documentazione nella quale si specifica che la responsabilità è dell'ENAV, mentre l'altra non è stata allegata. Pertanto, raccomando che siano forniti al Comitato elementi omogenei o comunque corretti.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Il dipartimento della sicurezza dell'ENAC ha avviato una verifica ispettiva con riferimento a tutti gli aeroporti italiani.
Abbiamo quindi una scheda del rapporto di ispezione che oltre, alle rassicurazioni che possono provenire dalle articolazioni territoriali, evidenzia un impegno diretto della struttura centrale - peraltro anche in raccordo con l'ENAV - per una verifica di tutto il sistema aeroportuale italiano riportando dati assolutamente omogenei.
C'è, poi, tutta un'altra attività - ricordiamo le ispezioni condotte dal comandante Arnaudo, ma anche altre fatte direttamente dall'ENAC - volta a verificare situazioni di incongruenza rispetto alla garanzia della conformità alla normativa ICAO. Si tratta, comunque, allo stato attuale, di situazioni marginali: sono bonifiche di piste e sgommatura all'aeroporto di Cagliari, interventi sulle strutture locali ENAC, abbattimento all'aeroporto di Napoli di ostacoli che impediscono di rispettare le distanze.
Teniamo conto, però, che esiste un altro problema che vogliamo segnalare con forza al Comitato paritetico. L'Italia ha, un problema di status aeroportuale differenziato: vi è, cioè, lo status di aeroporto militare aperto al traffico civile e quello di aeroporto esclusivamente civile.
Abbiamo raggiunto un'intesa con il mondo dell'aviazione militare, proprio perché si possa, in tempi rapidi, giungere ad una maggiore specificità: l'aeroporto deve essere o civile o militare. Ciò in quanto per alcuni aeroporti aperti al traffico civile, certe procedure per la sicurezza dell'aereoportualità militare rappresentano degli ostacoli per l'aviazione civile. Quindi, sotto questo profilo, c'è la necessità che il mondo aeroportuale militare possa dotarsi di apposite infrastrutture in base alle sue capacità tecniche di sicurezza e quello civile possa avere le proprie.
PRESIDENTE. Con riferimento al punto 5, vorremmo sapere se si ritenga che l'integrale recepimento nell'ordinamento italiano della normativa emessa dall'ICAO e degli aggiornamenti periodici della stessa possa migliorare la qualità del trasporto aereo italiano ed il livello di sicurezza dello stesso; vorremmo anche sapere, con specifico riferimento all'aeroporto di Linate, se non si ritenga che l'integrale recepimento dell'annesso 14 ICAO avrebbe potuto evitare il verificarsi dell'incidente occorso l'8 ottobre scorso.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Premetto che per quanto riguarda il servizio di controllo del traffico aereo, da noi svolto, già rispondiamo alla normativa ICAO. Sulla questione se, in termini generali, nell'ambito dell'aviazione civile, il rispetto della normativa ICAO possa contribuire in modo sostanziale alla sicurezza, ritengo che tale conformità potrebbe rappresentare un importante contributo alla standardizzazione; pertanto la conformità alla normativa ICAO in termini generali per l'aviazione civile è raccomandabile. Pur essendo evidentemente un problema complesso, ciò potrebbe comunque fornire un contributo alla standardizzazione.
Sapete che il nostro è un mestiere complicato e siamo obbligati a rispondere alle norme ICAO, in quanto non si può consentire che si passi da uno spazio aereo ad un altro in condizioni di standard differenti. Non c'è dubbio quindi che tale conformità alla normativa ICAO in termini generali da parte dell'aviazione civile rappresenti un contributo importante; però non si può certamente dire che una struttura aeroportuale che non risponda alle norme ICAO non sia sicura.
La normativa ICAO, d'altronde, non è un vangelo; personalmente ho avuto modo di vedere proprio ieri l'elevato numero di deroghe alla normativa ICAO richieste dal FAA americano: proprio la normativa lo consente.
Si tratta, pertanto, di un problema complesso, ma non c'è dubbio che occorra procedere in quella direzione. Forse andava fatto prima, però ribadiamo che la struttura aeroportuale può essere ugualmente sicura, pur non rispondendo alla normativa stessa o eventualmente derogando in parte ad essa.
Quanto all'aeroporto di Linate, con riferimento all'incidente occorso l'8 ottobre scorso, la risposta è, in un certo senso, indirettamente desumibile dall'ultima affermazione che ho fatto.
Ribadendo che l'ENAV risponde a tale normativa, non mi sento di dare un giudizio sicuro sul fatto che l'incidente avrebbe potuto essere evitato nel caso in cui tutte le strutture e tutti gli enti che contribuiscono alla sicurezza dell'aeroporto di Linate avessero risposto alla normativa ICAO. Tale conformità poteva contribuire alla standardizzazione, ma francamente non me la sento di dare un giudizio su una questione sulla quale occorre riflettere a lungo.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Sul problema del recepimento nell'ordinamento italiano della normativa ICAO, l'ENAC già da tempo conduce una battaglia, tanto da essersi indotta a recepirla con propria delibera, con conseguente sconvolgimento del mondo istituzionale di riferimento, a tal punto che abbiamo dovuto riproporre per il recepimento una seconda delibera, dopo un chiarimento durato molto tempo.
Pertanto crediamo anche noi che il problema della standardizzazione, e soprattutto della conoscenza da parte degli operatori di regole certe, sia assolutamente importante nell'aviazione civile. Riteniamo quindi che in breve riusciremo a portare a compimento il recepimento degli annessi ICAO in Italia.
L'altra domanda fa riferimento in questo caso ad un soggetto giuridico licenziato nel nostro paese con legge speciale. Sicuramente il Comitato paritetico saprà che il sistema, sotto il profilo delle gestioni aeroportuali, è altamente differenziato: vi sono gestioni in affidamento totale e gestioni riconducibili all'articolo 17 della legge n. 135 del 1997, per le quali peraltro la Corte dei conti prevedeva un periodo di applicazione estremamente breve, mentre come al solito sta diventando estremamente lungo.
Il provvedimento che garantisce la gestione nell'aeroporto di Linate richiama espressamente, all'articolo 5, una gestione in conformità alla raccomandazioni e prescrizioni dell'ICAO. Quindi in questo caso c'è, anche se solo sul piano convenzionale la previsione di un recepimento immediato, quantomeno degli standard di riferimento della normativa ICAO. Su questo non vi è dubbio, così come per i principi di riferimento ICAO; quindi gli standard sono da considerarsi comunque all'interno del nostro ordinamento, in quanto esiste un recepimento della normativa ICAO da parte del legislatore, per ciò che attiene ai principi. In merito alle raccomandazioni, certamente incontriamo delle difficoltà, in quanto esse possono essere disattese anche con la procedura di cui all'articolo 38 (notificandolo naturalmente in sede internazionale); questo è il problema effettivo.
In merito al quesito su Linate, gli atti concludenti - almeno quelli in nostro possesso - portano a ritenere che il problema non sia il riferimento normativo, quanto la capacità professionale di chi doveva adottare determinati comportamenti in riferimento alla normativa ICAO. Quando si chiede di installare un cartello con riferimento alla normativa ICAO, esso dovrebbe essere di un certo tipo; se è diverso, lo si deve a segnalazioni che a mio avviso possono provenire anche dal personale di bordo. Mi riferisco ai piloti che avrebbero dovuto, o potuto - a seconda che si consideri o meno la natura di pubblico ufficiale di un pilota che utilizza un aeroporto - ritenere un obbligo la segnalazione di una mancanza di riferimento alla normativa ICAO. In merito a ciò rimando ad un documento a mio avviso importante. L'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo ha fatto riferimento un suo ispettore «prestato», per le indagini, alla magistratura. Tale ispettore ha svolto la sua attività anche per noi ed ha frequentato l'aeroporto di Milano proprio in riferimento al piazzale ATA per il compimento degli esami dell'aviazione generale. Trovo strano che un ispettore così altamente qualificato non sia stato specificamente invitato a verificare se la segnaletica aeroportuale di Milano fosse conforme o meno alle norme; comunque se verifica una difformità ha certamente il dovere di segnalarla con forza. Se nell'utilizzo del piazzale ATA per gli atterraggi, e probabilmente anche del raccordo R6 si nota che c'è carenza di segnaletica orizzontale e verticale, il dovere di segnalazione avrebbe permesso a tutti i responsabili dell'aviazione civile italiana di ripristinare immediatamente una situazione di assoluta sicurezza e di conformità agli annessi ICAO.
PRESIDENTE. Mi pare che la sesta domanda sia stata sostanzialmente assorbita dalle risposte che avete appena fornito; nonostante ciò la leggo comunque qualora riteniate di dover aggiungere qualcosa. Si chiede quale sia il livello di recepimento nell'ordinamento nazionale della normativa ICAO, e se siano considerati funzionali i meccanismi di recepimento di tale normativa.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Signor presidente, di tale argomento abbiamo fatto una battaglia e vorremmo che divenisse pubblica. Già nella primavera del 2001 abbiamo tentato con una delibera di recepire gli annessi ICAO; è pervenuta una lettera del capo di gabinetto (in relazione tra l'altro ad una segnalazione dell'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo) nella quale si richiedeva di spiegare come e perché avessimo provveduto a dar luogo ad una delibera di recepimento. A tale missiva abbiamo risposto che ritenevamo tale attività insita nella nostra potestà di regolazione. Con una successiva lettera del gabinetto del ministro non solo ci viene contestata l'ipotesi di recepimento della normativa ICAO con delibera del consiglio ma si pregiudica anche la possibilità - da noi ritenuta certa - di recepire, sempre con delibera del consiglio, la normativa di riferimento già in essere; sto citando la lettera del giugno del 2001.
In relazione a fatti successivi abbiamo definito con il ministero una nuova delibera da sottoporre formalmente allo stesso per l'approvazione. Abbiamo adottato tale delibera che, ai sensi dell'articolo 11, abbiamo sottoposto a vigilanza ministeriale e sulla quale ci è stato fornito l'assenso per procedere. Sono a disposizione di questo Comitato tutte le procedure che, entro il 2002, dovrebbero completare il recepimento degli annessi ICAO, naturalmente a patto che le amministrazioni concertanti non le ostacolino così com'è già avvenuto, ad esempio, da parte del Ministero della salute in relazione ad una tematica relativa alle visite mediche per le licenze di volo. Richiamiamo l'attenzione sulla necessità che l'ente possa provvedere, non «di concerto» con le altre amministrazioni ma eventualmente «sentite» le altre amministrazioni; abbiamo sempre incontrato difficoltà laddove ci siamo occupati di competenze che si ritengono riconducibili ad altre amministrazioni dello Stato.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Signor presidente, come già ricordato prima, la nostra attività risponde alla normativa ICAO, soprattutto in termini di documentazione; a tutti i nostri controllori di volo abbiamo distribuito il manuale n.4444 ICAO nella versione originale in lingua inglese (questa scelta è stata presa dall'azienda alcuni anni or sono), corredato ed integrato da tutte le disposizioni, per così dire, locali. Desidero tranquillizzare tutti: per quanto ci riguarda ciò viene già fatto. Ovviamente, come abbiamo già detto prima, è importante operare una generalizzazione nell'introduzione delle norme, sempre a fini di standardizzazione; ma su ciò siamo già in regola.
Non esiste solo lo standard ICAO; in termini forse più industriali, stiamo introducendo altri tipi di standard e di certificazione come, ad esempio, lo standard ISO 9001. Per quanto riguarda l'ACC, il centro di controllo di Ciampino, raggiungeremo tale standard a partire da aprile; a noi interessa la normativa ICAO ma, il raggiungimento di standard a livello europeo e mondiale per quanto concerne tutte le nostre attività industriale. A Ciampino faranno seguito gli altri tre CRAV ed il piano prevede che entro circa 12 mesi otterremo l'omologazione ISO 9001 per tutto il complesso della nostra struttura.
PRESIDENTE. Passiamo al settimo quesito. Si chiede qual è, a giudizio di ENAV ed ENAC, il livello di rispetto, da parte degli operatori del settore, della normativa che regola le attività connesse con il volo in tutti i suoi aspetti e quali siano, a vostro avviso, le principali ragioni dei casi di mancato rispetto della stessa.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Per noi, fino a prova contraria, sussiste sempre l'idea che gli operatori rispettino la normativa. Naturalmente l'ente, a tal fine, provvede a sviluppare un programma di audit e di verifiche e di ciò ne abbiamo già dato contezza nella relazione trasmessa a questo Comitato la scorsa occasione, nella quale si legge un riferimento all'operato che svolge l'ente in termini di attività ispettive. Naturalmente, maggiore è la forza dell'ente in questa azione ispettiva, più elevata è la nostra capacità di verifica; sempre su questo aspetto abbiamo segnalato con forza la carenza di organico dell'ENAC rispetto proprio alle professionalità qualificate che permettono di svolgere adeguatamente questa attività. È inutile nasconderlo, signor presidente, quando dobbiamo confrontarci con una azienda da mettere a terra, per così dire, dall'altra parte del tavolo abbiamo interlocutori altamente qualificati, team altrettanto forti che, naturalmente, rivendicano ipotesi di risarcimento del danno nel caso di incapacità o di inesattezze effettuate dall'ENAC.
Naturalmente, abbiamo la necessità che da questa parte del tavolo, da parte dell'autorità, vi siano dei team altamente qualificati, che impieghino professionalità diverse: avvocati, economisti, ispettori, ingegneri. Alcune volte abbiamo affrontato queste contese e le abbiamo vinte perché siamo riusciti, in situazioni di difficoltà, a mettere a terra operatori aerei di livello nazionale. Abbiamo chiuso l'aeroporto di Catania, incontrando (è sufficiente leggere il Corriere della Sera) difficoltà a livello governativo rispetto ad un atto dovuto in relazione alla sicurezza delle operazioni di volo.
Abbiamo abbattuto due manufatti nell'aeroporto di Napoli, opponendoci ad una serie di resistenze. È inutile ricordare che l'attività di tutela della sicurezza incontra negli interlocutori una forte resistenza perché, fino a quando non si verifica l'incidente, si ritiene che la situazione sia sicura. Al contrario, riteniamo che se le regole non sono rispettate, vengono meno le condizioni di sicurezza; per questo motivo insistiamo sul recepimento della normativa ICAO, che standardizza i parametri di riferimento: se le lampadine sono 100, l'aeroporto è aperto, se esse sono 99, è chiuso; solo in questo modo si ottengono regole certe.
Non è possibile bloccare i procedimenti di assunzione dell'ENAC. Abbiamo impiegato quattro anni per definire un assetto minimale dell'ente e, ad ottobre del 2001, abbiamo messo a punto un assetto che rendeva possibile l'assunzione di nuovo personale; ricordo che da quattro anni, poiché non avevamo potestà giuridica per farlo, non abbiamo potuto compiere nuove assunzioni; la nuova legge finanziaria ha precluso, però, la possibilità di acquisire importanti professionalità. Bisogna tenere conto del fatto che senza ingegneri, piloti, avvocati e economisti, l'autorità dell'aviazione civile può essere responsabile di quanto accade ma non riuscirà a garantire i presidi della sicurezza, che sono richiesti dei membri del Comitato.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Il livello di osservanza e di professionalità del mondo aeronautico è, in generale, molto alto per quanto riguarda piloti, controllori, gestori aeroportuali, tecnici. Si tratta di un aspetto positivo, anche se in seguito citerò anche quelli negativi. Oggi, ad esempio è stato introdotta una nuova procedura di ruolo, la cui sigla è RVSM: ciò significa che a mezzanotte tutti paesi europei si sono uniformati ad una nuova procedura, in base alla quale si vola a 29 mila piedi con un limite di spaziatura verticale tra gli aeroplani di mille piedi invece di duemila. Si tratta di un'operazione riuscita, che è stata effettuata in tutta Europa questa notte: ciò significa preparazione da parte delle compagnie aeree, dei piloti, dei controllori e sviluppo di hardware e software. Quando le operazioni vengono preparate per tempo, con la professionalità richiesta, si ottengono risultati positivi. Ci sono stati anche casi negativi, situazioni nelle quali non viene rispettata la normativa: mi riferisco, ad esempio, all'episodio riguardante il sistema di monitoraggio delle luci (menzionato dal dottor Di Palma). Quando possiamo esercitare una funzione di controllo interveniamo ad esempio declassando, come nel caso citato, sei aeroporti: questa è stata una misura di pura garanzia di sicurezza; interveniamo quando è necessario. Tutto ciò riguarda l'aviazione commerciale.
È necessario affrontare situazioni in cui esistono standard diversi nello stesso aeroporto relativi alla professionalità dell'aviazione commerciale e a quella dell'aviazione generale. Il problema dell'opportunità di mescolare traffici con caratteristiche e parametri di tipo diverso era stato posto a Linate: si tratta di una questione molto rilevante sulla quale questa azienda, per quanto riguarda le sue competenze, è fortemente impegnata. L'azienda non ha un potere sanzionatorio, ma solo di segnalazione; anche se non è nostro compito, segnaliamo il problema e, se nessun altro lo fa, cerchiamo di intervenire.
PRESIDENTE. Veniamo alla domanda n. 8: attraverso quali attività e procedure ENAC ed ENAV assolvono i propri compiti in materia di tutela della sicurezza, in particolare per quanto riguarda l'adeguatezza, l'aggiornamento tecnologico e la manutenzione della strumentazione per il controllo aereo in terminale e per l'apron management, della segnaletica e delle infrastrutture aeroportuali in generale?
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Il tema della segnaletica orizzontale e verticale, degli aiuti visivi luminosi, è già stato affrontato nella seduta precedente: secondo noi, la normativa è chiara, esistono le convenzioni, gli atti di indirizzo e le leggi. Le abbiamo ripresentate in questo nuovo documento, tenendo conto anche di ulteriori osservazioni. Questo argomento è stato già discusso ed è ampiamente illustrato nel documento consegnato ai membri del Comitato.
Per quanto riguarda il tema più generale della sicurezza, abbiamo creato (anche se già esisteva nell'ente pubblico economico), con i criteri tipici di una Spa (dunque con una maggiore capacità di intervento), una nuova unità operativa di qualità e sicurezza, che si è dotata di un organigramma molto complesso: si tratta di un costo notevole per la società, che noi non consideriamo tale, ma come un importantissimo investimento che, siamo sicuri, consentirà risultati di qualità e sicurezza. Il criterio del binomio che unisce qualità e sicurezza ha avuto origine dal vertice dell'azienda, dal presidente, dal consiglio d'amministrazione e dall'amministratore delegato, che dovrà gestirlo. Non ho ricevuto nessuna osservazione dal consiglio d'amministrazione né dal nostro azionista, in riferimento a programmi che riguardano qualità e sicurezza: si tratta di una cultura che ha avuto origine al vertice dell'azienda e che dovrà permeare anche gli altri settori. A questo fine abbiamo dovuto impiegare consulenti, come nel caso particolare di ISO 9001, per il quale ci siamo rivolti ad una piccola società inglese di consulenza (APA), specializzata in questo tipo di certificazione per le società che operano nel campo dell'aviazione civile. Tutte le attività, le realizzazioni, la sostituzione di impianti di competenza dell'ENAV (lo suggeriamo all'aeronautica militare perché, a volte, dobbiamo produrre l'investimento, anticipando le risorse finanziarie, sulla base di accordi e convenzioni), la realizzazione di impianti, tecnologie hardware e software sono condotti sulla base del safety management.
Noi stiamo imponendo l'ISO 9001 ai nostri fornitori; non è possibile farlo subito, ma varrà per i prossimi due anni - lo abbiamo già detto alle società che operano nel settore - per tutta l'attività di manutenzione; ciò vale ovviamente anche per i fornitori di sistemi complessi, quali i sistemi di radioaiuto. Quindi, estenderemo la certificazione ISO 9001 subito, entro giugno, anche alle attività di manutenzione; ciò è estremamente importante in una società che produce servizi. Ovviamente, per fare tutto questo occorrono risorse; purtroppo in questo momento siamo in una fase critica, in quanto la finanziaria del 2000 ed adesso quella del 2001 prevedono un taglio dei contributi garantiti dal ministero dell'economia (quindi dallo Stato) per le attività degli aeroporti minori.
Scusate se mi soffermerò su questo aspetto, ma si tratta di un argomento estremamente importante. Otteniamo i nostri ricavi soprattutto dagli hub, dai grandi aeroporti (Malpensa, Fiumicino, Linate ed altri aeroporti maggiori) mentre negli aeroporti minori il nostro servizio è in perdita perché i costi superano i ricavi. Ad esempio, ricordo che l'aeroporto di Albenga ci costa tre miliardi di lire l'anno mentre i ricavi ammontano a 500 milioni di lire. In questo modo compensiamo gli investimenti che dobbiamo comunque fare perché dobbiamo garantire qualità e sicurezza anche negli aeroporti minori. Nel passato se ne teneva conto grazie a contributi statali: al riguardo, ricordo che nel 2001 sono stati tagliati 90 miliardi di lire nei quali rientravano i costi delle attività che svolgiamo per lo conto dello Stato, come i voli di Stato, i voli postali ed altro.
Essendo diventati una società per azioni, non possiamo avere bilanci o conti economici in perdita. Questo è un argomento estremamente importante e ne stiamo discutendo con il Ministro del tesoro e con il ministero dei trasporti, ma se alla fine non si troverà una soluzione, saremo obbligati a prendere in considerazione forme alternative di introito per riportare in attivo i nostri conti, ad esempio aumentando le tariffe, ma è una scelta che non vorremmo fare. Ciò è necessario per continuare a mantenere la sicurezza non solo nei grandi hub, ma anche negli aeroporti minori, per garantire la qualità e la sicurezza del servizio in tutti gli aeroscali.
Anche riguardo all'ipotesi di trasferire ai gestori aeroportuali attività riguardanti il controllo di torre (perché questa è stata una delle proposte prese in considerazione),la nostra posizione è chiara: a nostro avviso è possibile farlo, mettendo ovviamente in gara tale tipo di attività (il controllo di torre); tuttavia, come ho detto prima, non vedo come poi le piccole e medie società di gestione (ad esempio la società di gestione di Lamezia Terme) possano continuare nel piano di investimenti programmato, il quale prevede l'installazione di un radar per ogni aeroporto. Si tratta di un problema generale di cui occorre tener conto.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell' ENAC. Penso di aver già risposto prima: la nostra attività di ispezione, così come richiedono gli standard internazionali, è posizionata sull'elaborazione dei regolamenti e sulle conseguenti procedure e circolari, e dunque sulla verifica ispettiva dell'ottemperanza degli operatori a tali regolamenti e procedure. Naturalmente, esistono i presidi all'interno degli stessi operatori, ad esempio i vettori, cui noi qualifichiamo direttamente il sistema di controllo secondo la normativa internazionale di riferimento. Questa è la nostra attività.
Occorre tenere conto, come già segnalato nella relazione, di una importante implementazione di attività di standardizzazione sulle infrastrutture aeroportuali; abbiamo elaborato in tempi abbastanza rapidi 10 circolari che permettono di omogeneizzare sempre più le attività. Bisogna ricordare, inoltre, che l'eredità che abbiamo ricevuto nel settore dell'aviazione è sicuramente difficile, perché non esiste standardizzazione. Ricordo per tutti proprio la sentenza di Genova sul fenomeno del bird strike, in cui il giudice ci ha condannato, in qualità di amministrazione dello Stato, proprio in relazione al mancato recepimento della normativa internazionale di riferimento da parte dello Stato italiano: dunque, una specifica condanna dello Stato italiano per inottemperanza al recepimento della normativa ICAO di riferimento. Si tratta, quindi, di avviare e definire in tempi rapidissimi la standardizzazione e l'adozione della normativa di riferimento.
PRESIDENTE. Passiamo al quesito n. 9: il Comitato chiede a chi spetti vigilare se i piani di emergenza aeroportuale emanati dai direttori di aeroporto rispondano ai requisiti stabiliti dalle normative internazionali, a fronte delle segnalazioni in merito avanzate dall'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Spetta al direttore dell'aeroporto, che presiede il comitato aeroportuale per la sicurezza operativa.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. In questo caso, occorre segnalare che l'allerta dell'Agenzia per la sicurezza del volo è del 6 novembre del 2001, mentre già dal 24 settembre 2001 si è costituito presso la direzione generale un gruppo - i cui lavori si sono conclusi entro il 31 dicembre 2001, come previsto - per l'elaborazione di un piano di emergenza standardizzato. Quindi, tale esigenza di standardizzazione è stata colta dall'ENAC nella materia di riferimento sin dal mese di settembre, tenendo conto che essa trae origine da norme del codice della navigazione, anche in questo caso abbastanza superate (articoli 726 e 727), ed è meglio definita nell'annesso 14 dell'ICAO.
PRESIDENTE. Ma la domanda era a chi spetti vigilare se i piani di emergenza aeroportuale emanate dai direttori...
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Spetta al direttore dell'aeroporto. Su questo aspetto, c'è l'ordinanza del direttore dell'aeroporto...
PRESIDENTE. La vigilanza sul direttore dell'aeroporto in relazione alle conformità dei piani di emergenza: è questa la domanda.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Non è che ci sia propriamente una verifica: c'è un momento di coordinamento. Si ripropone il problema della figura del direttore dell'aeroporto, che naturalmente in apposite riunioni coinvolge tutto il mondo aeroportuale ai fini della definizione delle procedure che devono essere attuate nel piano di emergenza. In questo mondo complesso partecipano, con responsabilità esclusiva - questo vogliamo ripeterlo fino alla noia - i rappresentanti di tutte le altre amministrazioni, enti ed istituzioni che fanno parte di tale ambito. Dunque, il compito del direttore di aeroporto è quello di coordinare tutti i diversi soggetti che operano nel mondo aeroportuale, definendo un piano di emergenza.
Naturalmente, rispetto a questo emerge una necessità di...
MAURO FABRIS. Il quesito riguarda a chi spetti vigilare se il piano di emergenza aeroportuale risponde alle normative internazionali: o si risponde o ce ne andiamo via; oppure è sbagliata la domanda! Altrimenti, ci dica che non c'è nessuno che deve vigilare se i piani rispondono alle normative internazionali! Rispondeteci così, allora, ma non continuate a girare intorno alla questione!
PRESIDENTE. L'ingegner Gualano ha risposto che è il direttore d'aeroporto, quindi è come se non vi fosse vigilanza sull'operato dello stesso direttore; il dottor Di Palma ci parla di un comitato...
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Su tale argomento abbiamo anche segnalato, l'altra volta, rappresentando...
PRESIDENTE. Le rivolgo questa domanda: secondo voi, c'è bisogno di vigilare sull'operato del direttore dell'aeroporto? Oppure non se ne sente l'esigenza ed è sufficiente la responsabilità del direttore dell'aeroporto stesso?
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Non è sufficiente, tanto è vero che nella relazione consegnata durante l'ultima audizione abbiamo segnalato, nell'ambito di un'ipotesi di riforma e di riordino anche della funzione del direttore dell'aeroporto, la necessità di gerarchizzare questa figura nei confronti di altri soggetti.
Faccio un esempio; mentre il direttore dell'aeroporto, secondo il codice della navigazione, ha un proprio potere di ordinanza, il direttore generale dell'ENAC non possiede tale potere; il che significa che è intestata direttamente alla figura del direttore dell'aeroporto una potestà pubblica. Pertanto, è da ricondurre eventualmente ad una responsabilità superiore la possibilità di rimozione di quel direttore, ma non è certo che il direttore generale dell'ENAC possa interferire con una potestà che il codice della navigazione attribuisce esclusivamente a quella figura aeroportuale. Si tratta di un problema che abbiamo già segnalato; così come abbiamo segnalato con forza l'idea di ricondurre la responsabilità del direttore dell'aeroporto in una linea di gerarchia che arrivi anche ai vertici aziendali. Da parte nostra, all'articolo 10 del regolamento di organizzazione dell'ENAC, individuiamo la figura del coordinatore delle attività delle circoscrizioni, ma poi configuriamo questa come un'attività di coordinamento; quindi, c'è necessità di riunire tutti i direttori degli aeroporti - cosa che oramai facciamo ogni due settimane - con cui pensiamo di elaborare delle procedure di standardizzazione che possano poi essere ricollocate sul territorio. Si tratta di una problematica molto importante; fra l'altro, leggendo la giurisprudenza in materia, ci si rende conto che è la figura del direttore dell'aeroporto, se del caso, ad essere interessata - sulla base dell'assetto normativo vigente - da una serie di responsabilità.
PRESIDENTE. Quando al direttore dell'aeroporto di Linate, Vincenzo Fusco, al quale nel corso di una precedente audizione è stato chiesto quali fossero le sue competenze, egli ci ha parlato, al di là delle specificità, di funzioni, in un certo senso, passive.
EUGENIO DUCA. Primo fra pari!
PRESIDENTE. Non svolge, come direttore dell'aeroporto, una funzione attiva di ispezione; inoltre, ha detto che era l'ENAV ad avvisarlo se qualcosa non funzionava o la SEA se per esempio vi era un buco nella pista. Quindi, il direttore Fusco deve aspettare che qualcuno gli dica che qualcosa non funzioni perché possa intervenire. In sostanza, l'idea che ci siamo fatti è che il direttore di un aeroporto - che è un dipendente ENAC - non svolga una funzione di controllo autorevole ed attiva. In merito alla domanda su chi controlla e vigila sull'operatività del direttore dell'aeroporto, poco fa l'ingegner Gualano ha risposto dicendo che ciò spetta al direttore stesso.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Ho detto che spetta al CASO, cioè al comitato aeroportuale sicurezza operativa, il cui presidente è il direttore dell'aeroporto.
PRESIDENTE. Nel quesito n. 9 ci siamo posti il problema di chi vigilasse sul direttore dell'aeroporto ma, forse, non abbiamo posto la domanda centrale, e cioè quali sono, a vostro parere, le funzioni reali del direttore dell'aeroporto; dico questo perché mi sembra che su tale questione ci sia una certa discordanza di idee.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Questo aspetto merita, a mio parere, un chiarimento estremamente approfondito rispetto alla normativa vigente. Facciamo l'esempio dell'aeroporto di Linate: in tale caso, vi è un'ipotesi di reato intestato al direttore dell'aeroporto di Malpensa in relazione ad un presunto rapporto gerarchico tra il direttore dell'aeroporto di Linate e il direttore del sistema aeroportuale di Milano. Secondo me in quel caso si è preso un abbaglio, perché la responsabilità di un direttore aeroportuale non può essere modificata da un regolamento - da noi predisposto - di organizzazione del personale; ma quelle potestà rimangono sicuramente intestate al direttore dell'aeroporto.
Che cosa fa poi il direttore dell'aeroporto all'interno dello stesso? Questo aspetto mi sembra siamo riusciti a chiarirlo; comunque, esso si pone come un momento di coordinamento, in relazione però a responsabilità esclusive altrui negli assetti di propria competenza; sicuramente non è il direttore dell'aeroporto che può, in relazione ad una potestà dei vigili del fuoco, interferire su una modalità, ma può richiedere, nel momento in cui si svolga ad esempio una prova del piano di emergenza che risulti totalmente errata, che quel piano venga verificato di nuovo; in caso contrario, si deve ritenere che quel piano di emergenza sia congruente. Ripeto, il direttore dell'aeroporto è sicuramente un momento importante di coordinamento all'interno del sistema aeroportuale; la giurisprudenza dice inoltre che egli è il titolare del potere di polizia all'interno di tale sistema.
PRESIDENTE. Cito una parte del resoconto stenografico del 16 gennaio. Domanda: «Direttore Fusco, mi scusi, ma secondo l'articolo 2 del decreto legislativo istitutivo dell'ENAC fra i suoi compiti ci sono la regolamentazione tecnica, l'attività ispettiva, sanzionatoria e di certificazione, eccetera». Risposta: «Compiti dell'ENAC, non miei»; ad una successiva domanda: «Ma chi è che gira per l'aeroporto per capire se c'è qualcosa che non funziona?», la risposta è stata: «Io giro per l'aeroporto, ma non posso capire cose nelle quali non ho competenza; me le deve comunicare qualcun altro; non posso sapere ad esempio se una luce è rotta». Rispondendo ad una successiva domanda: «Svolgo un'attività ispettiva ma, ripeto, è di carattere generale, non posso svolgere un'attività ispettiva di carattere onnicomprensivo; non essendo ad esempio ingegnere aeronautico non posso sapere se le luci funzionano o meno, questo è un compito che spetta ad altri, i quali eventualmente devono trasmettermi le opportune segnalazioni».
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Quanto detto dal direttore dell'aeroporto di Linate, se ben interpretato, sostanzialmente corrisponde al vero. Comunque tutto è migliorabile; ad esempio la situazione, in termini di personale, della direzione aeroportuale relativa all'aeroporto di Linate è costituita da 23 unità; inoltre, il direttore dell'aeroporto presidia la circoscrizione dove ha sede la struttura aeroportuale, comprensiva per esempio anche dell'aeroporto di Bresso (che si caratterizza per un'attività aeroportuale di aviazione generale estremamente importante) e, nello stesso tempo, è anche il referente dell'amministrazione per l'aeroporto di Montichiari. Come dicevo prima, vi sono 23 persone che operano all'interno della direzione aeroportuale di Linate; tuttavia, poiché il direttore dell'aeroporto deve garantire un presidio H24 dell'ufficio controllo traffico aereo, 10 di tali unità sono dedicate esclusivamente a svolgere il lavoro di tale ufficio, e non invece a svolgere il compito ispettivo.
In una situazione in cui vi sia una società di gestione totale esiste un'ipotesi di concessione traslativa di potestà pubbliche, da attivare in relazione all'effettuazione di verifiche: per esempio, nel caso di presenza di una buca nella pista; in questo caso occorrerà rivolgersi al direttore dell'aeroporto il quale, come titolare del potere di polizia, firma l'ordinanza di chiusura dell'aeroporto; tuttavia, la verifica della buca compete, nel caso di Linate, alla SEA concessionaria dell'aeroporto (concessione del 1962 effettuata con legge provvedimento). Naturalmente, nulla esclude che il direttore dell'aeroporto possa non limitarsi ad un ruolo passivo, potendo invece assumere - questo è quello che stiamo pensando di fare - anche un ruolo attivo, che comprenda la verifica programmata, in relazione ad audit specifici svolti da gente professionalmente capace; quindi, occorre ricollocare l'ENAC, all'interno delle infrastrutture aeroportuali, oltre che in un sistema di vigilanza passiva, anche in quello di vigilanza attiva. È evidente che se un direttore di aeroporto si accorge de visu - questo riguarda anche il caso di Verona - che un aeromobile ha le ali coperte di neve ma non interdisce l'operatività dell'aeroporto, e il fatto venga segnalato da un addetto al traffico aereo, leggi sarà condannato dal giudice per questa sua omissione. In tutto ciò gioca il fatto che lo Stato inteso trasferire una concessione; e la concessione, a sua volta, trasferisce anche potestà pubbliche che non presidiano solo l'aspetto commerciale dell'operatività aeroportuale, ma anche altre situazioni, alcune delle quali intestabili alla società di gestione dell'aeroporto, altre intestabili a soggetti diversi.
Il momento di coordinamento deve essere presieduto dall'autorità aeroportuale: c'è infatti una fase in cui i vari soggetti rappresentano una situazione di difformità e di conseguenza il direttore dell'aeroporto deve intervenire per garantire la sicurezza aeroportuale. Responsabilità vi sarebbe stata se, in occasione di un incontro di coordinamento, qualcuno avesse presentato una situazione in cui doveva essere interdetta l'operatività aeroportuale e il direttore dell'aeroporto non avesse conseguentemente agito; in quel caso vi sarebbe stata una responsabilità esclusiva. Diversa invece è la situazione verificatasi, ad esempio, all'aeroporto di Forlì, che abbiamo chiuso quando è stata segnalata la presenza di una recinzione non adeguata; in quel caso sicuramente non competeva al direttore dell'aeroporto verificare se la recinzione fosse o meno adeguata, ma alla polizia.
PAOLO BRUTTI. Ma competeva a tutti: c'è di mezzo la vita delle persone! Scherziamo?
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Ma teniamo presente che l'aeroporto è presidiato da una complessità di soggetti: c'è la polizia...
PAOLO BRUTTI. È una totale burocratizzazione del sistema!
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Per esempio, all'aeroporto di Fiumicino è presente, per la polizia, un questore. È impensabile che il direttore dell'aeroporto possa scavalcare la potestà del questore su funzioni di competenza della polizia. Naturalmente poi il questore, in relazione ad un'eventuale necessità di interdizione dell'operatività aeroportuale, deve richiedere al direttore dell'aeroporto la chiusura dello stesso. Comunque, l'accertamento della difficoltà operativa compete alla struttura della polizia, tanto è vero che negli aeroporti non vengono inviati dei semplici soldati, bensì soggetti con poteri decisionali, come appunto il questore.
GIORGIO PANATTONI. Chiedo di parlare sull'ordine dei lavori.
PRESIDENTE. Ne ha facoltà.
GIORGIO PANATTONI. Credo che questa audizione sia di estrema importanza ai fini dell'acquisizione di elementi utili per lo svolgimento della nostra indagine conoscitiva; tuttavia credo che la stiamo svolgendo malissimo.
Proporrei di utilizzare il punto 9 della lista dei quesiti per illustrare come vorremmo che ci fossero fornite le risposte dai soggetti auditi oggi presenti. Ad esempio, a fronte del quesito contenuto nel punto 9, in cui è chiesto a chi spetti vigilare se i piani di emergenza aeroportuale emanati dai direttori di aeroporto rispondano ai requisiti stabiliti dalle normative internazionali, vorremmo una risposta molto diretta, di tipo affermativo o negativo o eventualmente che ci venga fatto presente che la domanda è stata mal formulata. Ci piacerebbe sapere, per esempio, se i direttori di aeroporto, sui piani di emergenza, hanno una responsabilità attiva o passiva. Possibile che dobbiamo sentirci dire che c'è l'auspicio di trasformare una responsabilità passiva in una responsabilità attiva, senza capire che questa è una rivoluzione culturale devastante, che porterebbe a cambiare gerarchie, rapporti, responsabilità, aziende e così via?
LUIGI MURATORI. Mi scusi, signor presidente, ma vorrei capire. Dal momento che stiamo parlando di metodo, le ricordo che prima avevo tentato invano di intervenire per proporre delle osservazioni. Vorrei quindi capire a questo punto se il metodo è nuovamente cambiato.
PRESIDENTE. Vorrei far presente che non esistono regole fisse di riferimento.
Mi sembra di capire che sia emerso, da parte di alcuni commissari, uno stato di insoddisfazione rispetto alle risposte fornite dai soggetti auditi, che vengono ritenute insufficienti.
A questo punto, quindi, proporrei di continuare con la lista dei quesiti; eventualmente, dove possibile, su alcuni punti più specifici, potremmo cercare di ottenere risposte più puntuali o addirittura di tipo affermativo o negativo. Una volta esauriti tutti i quesiti, potremo eventualmente formulare altre domande di chiarimento.
A tal proposito, per sua informazione, ingegner Gualano, vorrei ricordarle che, in un altro passaggio del resoconto stenografico del 16 gennaio 2002, il presidente del Comitato paritetico chiede al direttore dell'aeroporto di Linate se fra le sue funzioni vi sia quella ispettiva e poi l'onorevole Duca gli chiede se viene informato quando si verifica un inconveniente, come ad esempio un guasto alle luci. Ad entrambe le domande, la risposta è: «no».
Quindi, ingegner Gualano, il direttore dell'aeroporto di Linate afferma di non venire informato di un guasto alle luci.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Sicuramente, se c'è un guasto importante alle luci il direttore dell'aeroporto deve essere informato.
GIORGIO PANATTONI. Da chi?
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Da chi è responsabile delle luci.
GIORGIO PANATTONI. Chi è il responsabile delle luci?
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Questo dipende dal tipo di aeroporto. Se sono aeroporti a gestione non totale può essere per esempio l'ENAV e sono certo che il responsabile dell'aeroporto di Bologna, per fare un esempio, informa il direttore di quell'aeroporto.
GIORGIO PANATTONI. Deve farlo; non «sono certo che lo fa».
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Certamente; deve farlo in modo assoluto. Personalmente, sono abituato a ragionare più in termini operativi che in punta di diritto.
Vorrei, comunque, riprendere quanto è stato detto prima, per offrire un contributo alla comprensione di ciò che avviene in un aeroporto. Il direttore dell'aeroporto di Lamezia Terme dice ai controllori di volo (quindi all'ENAV): «Con ciò non si intendono disconoscere le responsabilità della torre di controllo e le competenze nella gestione in assoluta, piena e incondizionata autonomia sotto l'aspetto operativo della movimentazione all'interno dell'area di manovra, ma si vuole inquadrarle e riportarle alla giusta misura e a un livello non certo paritetico a quello del direttore dell'aeroporto».
Qui si fa capire che c'è il direttore dell'aeroporto e gli altri soggetti, i quali devono dare un contributo, anche se alla fine il responsabile è comunque il direttore dell'aeroporto.
Continuando: «Per pura esemplificazione, la competenza del controllore di torre nelle aree di manovra può essere equiparata a quella dell'addetto al traffico aereo sui piazzali e sulle restanti aree aeroportuali». Quindi fa una gerarchia. In secondo luogo...
MAURO FABRIS. Ma non ci interessa quello che dice il direttore dell'aeroporto di Lamezia Terme. Ci interessa piuttosto che lei cominci a rispondere alle domande, possibilmente con dei «sì» e con dei «no». Le interpretazioni del direttore dell'aeroporto di Lamezia Terme non ci interessano, mentre ci interessa la normativa e ciò che voi fate per farla rispettare.
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Ma questa è la normativa!
MAURO FABRIS. Mi scusi: l'interpretazione del direttore dell'aeroporto di Lamezia Terme è la normativa?
SANDRO GUALANO, Amministratore delegato dell'ENAV SpA. Sia l'uno che l'altro - statuisce il codice della navigazione - sono sottoposti alle disposizioni impartite in materia di traffico aereo dall'unica autorità riconosciuta in ambito aeroportuale, rappresentata dal direttore di aeroporto (sia ad aeroporto aperto, sia ad aeroporto chiuso), che pertanto ha competenza e responsabilità nei confronti della legge per l'intero sedime aeroportuale. Per me questa è la norma.
PRESIDENTE. Per ENAV, dunque, il direttore dell'aeroporto è competente e responsabile di tutto. Chiedo all'avvocato Di Palma se è d'accordo o meno con quanto detto dall'ingegner Gualano.
PIERLUIGI DI PALMA, Direttore generale dell'ENAC. Non credo si possa rispondere in modo semplicemente affermativo o negativo
RESIDENTE. Devo precisare che le procedure sono molto più restrittive di quanto, poi, non accada operativamente; lo si può constatare quando le categorie sono in agitazione, sia quella dei piloti sia quella dei controllori di volo. Se fossero sempre osservate le procedure, non si volerebbe più. Infatti, se oggi tali categorie volessero bloccare il trasporto aereo - lo si è sperimentato subito dopo l'incidente - farebbero, conformemente a quanto è previsto, muovere un aereo per volta. Potremmo, a quel punto, stabilire che rinunciamo al trasporto aereo perché vi sarebbe soltanto un ventesimo o un trentesimo dei voli che, invece, si effettuano normalmente. Dunque, i due personaggi chiave - il comandante ed il controllore - si prendono sempre le responsabilità più grosse perché, derogando alle norme o interpretandole, permettono al sistema di funzionare. Questo è il punto fondamentale.